Modification de Le strutture amministrative

{{Infobox Lecture
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 | professeurs = [[Jean-Michel Bonvin]]<ref>[https://www.unige.ch/sciences-societe/ideso/membres/bonvin/ Page personnelle de Jean-Michel Bonvin sur le site de l'Université de Genève]</ref> <br> [[Frédéric Varone]]<ref>[https://unige.ch/sciences-societe/speri/membres/frederic-varone/ Page personnelle de Frédéric Varone sur le site de l'Université de Genève]</ref><ref>[https://unige.ch/sciences-societe/speri/files/7413/9644/3562/Varone-curriculum_vitae-042014.pdf CV de Frédéric Varone en français]</ref>
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 | cours = [[Administration et politiques publiques]]<ref>[http://wadme.unige.ch:3149/pls/opprg/w_det_cours.debut?p_code_cours=T207013&p_plan_is=0&p_langue=1&p_frame=N&p_mode=PGC&p_annee=2014&p_suffixe=&p_grtri=12294 Programme des cours - année académique 2014-2015 - Administration et politiques publiques I (T207013 CR)]</ref>
 | lectures =
*[[Qu’est-ce qu’une administration publique ?]]  
*[[Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol]] 
*[[L’administration fédérale suisse : un aperçu]]  
*[[Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg]]  
*[[Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation]]   
*[[Les structures administratives]]   
*[[La fonction publique]]  
*[[Administration et décision politique]]  
*[[Administration et groupes d’intérêt]]  
*[[Administration et mise en œuvre des politiques publiques]]  
*[[Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois]] 
*[[La Nouvelle Gestion Publique]]
}}

Vedremo come Weber ha pensato alla struttura e come attualmente vediamo la struttura nella luce weberiana e secondo i contributi di Crozier e della critica psicosociologica. Esistono diversi tipi di strutture e organizzazioni amministrative. Cercheremo di vedere quali sono i loro limiti e vantaggi. I primi due tipi possono essere descritti come ideale-tipico o "building block" che sarà utilizzato negli altri tre tipi.

{{Translations
| en = The administrative structures
| es = Las estructuras administrativas
| fr = Les structures administratives
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= Organizzazione per funzione =

[[Fichier:App1 organisation par fonction 1.png|vignette]]

Due sono le idee principali che governano questo tipo di organizzazione: l'idea di specializzazione [1], la gente deve concentrarsi su un compito che padroneggia, e l'idea di una rigida gerarchia [2] con una visione molto centralizzata e piramidale dell'organizzazione della pubblica amministrazione. Il coordinamento tra i dipartimenti avviene attraverso canali gerarchici. È la direzione generale responsabile del coordinamento tra i vari servizi. Molto spesso si tratta di una modalità organizzativa utilizzata per i servizi funzionali della pubblica amministrazione:
*gestione del personale;
*informazioni;
*finanza ;
*contabilità.
L'organizzazione per funzione si trova spesso dove ci sono servizi funzionali, ma si può immaginare un servizio civile organizzato solo per funzione con specialità che esercitano la competenza per le questioni che lo riguardano. Si tratta di un modello molto simile all'idea di una "gabbia d'acciaio" weberiana con persone specializzate, gerarchie e coordinamento dall'alto.

Vantaggi :
*approfittare della specializzazione dei compiti: competenze, professionalizzazione e standardizzazione. L'obiettivo è quello di fornire una qualità di servizio uguale per tutti;
*riduzione dei costi di coordinamento verticale: centralizzazione della decisione da parte della direzione generale. La questione del coordinamento è risolta in modo verticale. La coerenza della pubblica amministrazione potrebbe essere più facilmente garantita. In altre parole, la coerenza è garantita dal centro decisionale;
*nessuna duplicazione: esiste un dipartimento che assicura che non vi siano duplicazioni di competenze in ciascuno dei dipartimenti e in ciascuno dei dipartimenti.

Svantaggi :
*rischio di compartimentazione tra divisioni funzionali: "baronnie", egoismi ed esprit de corps, non esiste una visione d'insieme. Tutti sono interessati al loro servizio e non c'è una visione d'insieme di ciò che sta accadendo nell'amministrazione;
*la lentezza dei processi decisionali, la complessità del coordinamento e le strozzature dall'alto verso il basso: soprattutto se esistono punti di vista diversi tra le divisioni;
*nessuna autonomia e poca chiara responsabilità delle varie divisioni: il rischio è che le persone si comportino passivamente e si accontentino di fare ciò che viene loro richiesto.
*mancanza di generalisti;
*nessuna visione globale dei clienti.

Attraverso questo modello, si cerca di negare le responsabilità politiche della pubblica amministrazione. Vi è un solo attore con una funzione politica, che è la direzione generale. I tre ruoli politici presentati da Bezes non sono presi in considerazione. Si tratta di una componente presente in quasi tutte le amministrazioni pubbliche.

= Organizzazione per prodotto, operazione o cliente =

[[Fichier:App1 organisation par opération 1.png|vignette]]

Una gerarchia rimane unica, ma al di sotto di essa non c'è più un servizio funzionale, ma al contrario, ci sono divisioni divisionali, dove ci sarà molta più autonomia data ai manager attraverso le divisioni operative. La direzione generale definirà i principali obiettivi strategici e, all'interno della divisione, i principali obiettivi strategici si tradurranno in obiettivi più razionali. Il potere politico non è confiscato dalla direzione generale, ma può essere esercitato anche a livello della divisione operativa, che può essere articolata in quattro modi diversi:
*divisione dei prodotti: divisione per finalità politiche, c'è autonomia per definire gli obiettivi strategici;
*divisione per cliente: saranno create diverse divisioni a seconda dei clienti della pubblica amministrazione.
*Le divisioni non sono più organizzate intorno ad un oggetto politico, ma intorno alla pubblica amministrazione pubblica e più precisamente alla pubblica amministrazione;
*divisione regionale: in alcuni paesi le amministrazioni, sezioni o servizi sono disponibili per alcune regioni;
*divisione per processo: le divisioni saranno responsabili della creazione di un particolare processo. Ad esempio, la procedura di bilancio deve seguire un certo numero di fasi e la divisione per processo consentirà di concentrare le competenze necessarie per completare la procedura di bilancio.
La differenza principale con l'organizzazione per funzione è che esiste una certa autonomia a livello divisionale.

Vantaggi :
*alleggerisce la gestione dei compiti operativi: può concentrarsi sulla strategia politica generale e lasciare la traduzione delle questioni strategiche nel metodo di lavoro a livello di divisione;
*facilita il coordinamento e accelera il processo decisionale all'interno di ogni divisione: strategia specifica della divisione;
*flessibilità per il responsabile della divisione: adattamento ai cambiamenti dell'ambiente, vicinanza al cliente;
*promuove la delega e il controllo delle prestazioni;
*possibili riorganizzazioni senza trasformare l'intera amministrazione.

Svantaggi :
*rischio di incoerenze tra le diverse divisioni: eccessiva responsabilizzazione delle divisioni;
*rischio di aumento dei costi: duplicazione delle competenze funzionali, mancanza di sinergie tra le divisioni;
*mancanza di considerazione dei problemi generali o trasversali che riguardano l'intera amministrazione: rischio di cattura da parte dei clienti o di interessi regionali. Il rischio di cattura è che l'organizzazione o la divisione che dovrebbe operare nell'interesse pubblico, invece di lavorare nell'interesse pubblico, lavorerà per servire il particolare pubblico che dovrebbe servire;
*eventuali difficoltà legate alla mancanza di centralizzazione della decisione: ad esempio, se non vi è disponibilità a cooperare tra le divisioni e la direzione generale.

Quali sono le soluzioni proposte per uscire da ciascuno di questi due tipi di organizzazioni e per conciliare e combinare i vantaggi? Come combinare i vantaggi della gerarchia con i vantaggi dell'autonomia, della specializzazione e di una visione d'insieme? Come promuovere la parità di trattamento garantendo che l'amministrazione pubblica non sia colta da interessi particolari in un contesto in cui il controllo dei costi e dell'efficienza è importante? Siamo in un contesto in cui l'enfasi sull'efficacia e l'efficienza è dominante. Sono state proposte soluzioni per rispondere a questa sfida.

= Organizzazione funzionale-operativa =

[[Fichier:App1 structure fonctionnelle-opérationnelle 1.png|vignette]]Questo è un tipo di organizzazione che si trova regolarmente, è la più frequente. L'idea è quella di introdurre nella pubblica amministrazione centrale che si occuperà dei cosiddetti servizi "funzionali". Un servizio centralizzato si occuperà della gestione delle risorse umane, un altro servizio si occuperà dell'informazione, ecc. gestendo tutti gli elementi trasversali presenti in tutti i servizi della pubblica amministrazione.

I servizi centrali, detti anche "agenzie di personale", contribuiranno a fornire il sostegno necessario affinché le persone più vicine al settore e possano svolgere i loro compiti. Si tratta di servizi che garantiranno una cooperazione tra servizi che saranno anche più operativi. Le agenzie del personale assicurano che le diverse divisioni si muovano nella stessa direzione, che non vi siano conflitti e che seguano gli stessi obiettivi. Due funzioni sono importanti: fornire i servizi centrali e necessari[1] ed evitare duplicazioni operative[2]. Una terza funzione è la funzione di "consigliere del principe"[3], consigliere dell'amministrazione generale. Ci sarà anche una funzione di pianificazione delle attività[4]. Queste funzioni sono state assegnate nell'ambito di questa struttura assegnata alle "agenzie del personale".

Il livello operativo è responsabile della fornitura dei servizi e della gestione quotidiana della funzione pubblica. Le "agenzie di staff" hanno un ruolo di "back office" e quelle sul campo sono le "agenzie di linea" o quelle in contatto con il pubblico. Il rischio è che tutto ciò che è a livello di divisioni operative sarà progettato secondo il modello di organizzazione per modello operativo.

Il rischio è che le agenzie di personale diventino controllori del servizio operativo e controllino ciò che accade a livello operativo, il che potrebbe creare un ostacolo all'autonomia che dovrebbe essere lasciata alla divisione operativa. Esiste un rischio significativo di conflitto tra le agenzie del personale e le agenzie di linea in loco. Questo rischio di conflitto si riflette nel modo seguente: molto spesso, le agenzie di linea sono convinte che il livello operativo resiste al coordinamento in linea con i propri interessi, mentre le agenzie di linea sono vincolate agli interessi del pubblico. Ci sarebbe la naturale tendenza ad essere spendaccioni, ad avere una visione corporativa di un'amministrazione e ad occuparsi solo dei suoi interessi. Agenzie di linea" che tendono a vedere i servizi funzionali come se fossero in una forma di "torre d'avorio". Le agenzie di linea metteranno in discussione le competenze delle agenzie del personale e denunceranno la tendenza delle agenzie del personale a confiscare il potere.

Questa struttura può presentare degli svantaggi ed ha anche dei limiti nella gestione delle strutture della pubblica amministrazione. Il potere politico è in gran parte riservato alla gestione del personale e alle agenzie di linea. Siamo in un'implementazione in cui l'autonomia operativa è strettamente controllata.

= Organizzazione matriciale =

[[Fichier:App1 organisation matricielle 1.png|vignette]]L'idea è di dire che non metteremo un legame gerarchico tra le "agenzie del personale" e le "agenzie di linea", le mettiamo sullo stesso livello. Creeremo una matrice organizzativa, ad ogni bivio, che darà luogo a collaborazioni tra i dipartimenti interessati. Il punto importante è l'assenza di gerarchia tra i servizi che devono collaborare all'intersezione di una riga e di una colonna. Stiamo cercando di rimuovere la questione della gerarchia, che era il problema dell'organizzazione funzionale e operativa. La struttura a matrice propone un'organizzazione meno gerarchica attraverso l'intersecazione dei servizi.

Vantaggi :
*vision plus globale des problèmes en raison de la prise en compte de points de vue diversifiés : c’est un système qui permet de diminuer la tendance au cloisonnement de l’administration publique ;
*fluidité de la structure : évite le cloisonnement entre les directions et les services et permet d’inventer des solutions innovantes ;
*capacité de s’adapter aux exigences des clients et de la concurrence ;
*développement, motivation du personnel, collaboration interne au sein des équipes, mobilité du personnel : participation des collaborateurs à la décision ;
*décisions qui se basent sur le savoir des spécialistes plutôt que sur l’autorité formelle du centre décisionnel : déchargement de la direction centrale.

Les avantages découlent très largement de l’idée de promotion de l’idée d’autonomie et de décloisonnement de l’administration publique. Les désavantages découlent de la même source que les avantages.

Inconvénients :
*flux bidimensionnel de l’autorité : à un croisement, le risque est d’avoir deux chefs, il n’y aura pas de responsabilité décisionnelle clairement établit entre ces deux services, on obéit à deux chefs. Cela va à l’encontre totale des principes de Fayol. Dans l’approche matricielle, il y a une approche bidimensionnelle de l’autorité alors que dans les autres types de structures, il n’y a qu’une seule direction. Ainsi, il peut y avoir des instructions contradictoires et des luttes de pouvoir possibles ;
*conflits entre les responsables fonctionnels et les responsables par opération, par région et par projet : rejet des responsabilités en cas d’échec ;
*processus de décision plus lent en raison du nombre de personnes impliquées ;
*tendance (paradoxale) à plus de bureaucratisation pour mettre sur pied les projets et régler les conflits : l’organisation matricielle, lorsqu’elle échoue, peut paradoxalement entrainer une rebureaucratisation de l’organisation.

= Organisation par processus =

Ce modèle a été mis en avant par deux auteurs suisses, Thom et Ritz dans ''Public Management: innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor'' publié en 2006 qui essaient de trouver un mode raffiné et élaboré afin de répondre aux précédentes questions. On entre dans un modèle qui est compliqué. L’idée est de trouver un organigramme qui permette de répondre à l’ensemble des problèmes combinés pour en exploiter les avantages et en écarter les désavantages. Ce modèle à inspiré un certain nombre de réformes dans l’administration fédérale suisse.

Au-delà de l’organisation fonctionnelle, opérationnelle, fonctionnelle-opérationnelle ou matricielle : Thom et Ritz vont parler de l’organisation par processus. Il faut reformer l’administration publique pour concentrer les forces en identifiant des processus centraux (Kernprozesse). Les processus centraux sont des chaînes d’activités qui découlent des choix, des objectifs et des missions stratégiques de l’administration. D’autre part, ils tiennent compte de l’ensemble des acteurs impliqués (des fournisseurs [en amont] aux clients [en aval]) et définissent ainsi que délimitent les responsabilités claires de chaque acteur de la chaîne.

== Similitudes avec la direction par objectifs (DPO) ==

La direction par objectif est une idée reprise du management. Dans ''The Practice of Management'' publié en 1954, Drucker montre que l’organisation par processus va intégrer l’idée d’organisation par objectifs. On va organiser la gestion de l’organisation à partir de l’attribution d’objectifs en fournissant des cibles (quantifiées) à atteindre, en donnant aux employés la possibilité de contribuer à la définition des objectifs, en évaluant les résultats par rapport aux objectifs fixés. L’idée d’organisation par processus a des similitudes très fortes avec l’idée de direction par objectifs. Cela veut dire donner plus d’autonomie opérationnelle aux gens sur le terrain.

== Étapes à suivre pour une organisation par processus : Thom et Ritz ==

Il faut suivre trois étapes afin de trouver la solution la plus adéquate possible aux problèmes identifiés.

=== Définition des processus de l’administration en fonction de leur utilité pour les clients ===

[[Fichier:App1 processus de administration en fonction de leur utilité pour les clients 1.png|vignette]]

Les clients peuvent être internes à l’administration publique, mais la plupart du temps ce sont des clients externes. Lorsqu’on cherche à définir les processus d’administration, il faut tenter de définir trois types de processus :
*processus de direction : activités stratégiques et opérationnelles. On va s’interroger sur la manière de mettre en œuvre les processus de direction et comment les piloter. Une mission générale va être définie au niveau politique et des activités opérationnelles vont dire comment on doit atteindre cet objectif général et quels sont les instruments à mettre en œuvre pour piloter. La mission doit être établie par des conventions objectives qui vont être signées avec les gens chargés de mettre en œuvre les conventions objectives.
*processus centraux: quels sont les processus que l’on va identifier comme étant indispensables ? Cela suit des règles avec comme premier critère est l’utilité sociale [1], le deuxième est la non-substituabilité [2], le troisième critère est l’idée de non-imitabilité [3]. Il ne s’agit pas de démultiplier les processus centraux, mais il faut se limiter à maximum cinq processus centraux. Il s’agit d’analyser le travail accompli dans l’administration publique et de se concentrer sur l’accomplissement des processus centraux.
*processus de soutien : ce sont les soutiens dont vont avoir besoin les processus centraux pour qu’ils soient appliqués correctement comme l’informatique, le droit, etc.

=== Structuration organisationnelle des processus ===

[[Fichier:App1 structuration organisationnelle des processus 1.png|vignette]]

Selon les fonctions, la complexité et, ou les clients, ils réfléchissent à la manière dont on va structurer les processus centraux. Les processus partiels peuvent être organisés de différentes manières selon les clients, le degré de complexité de ce qu’on a à faire, la fonctionnalité et la complexité des tâches.

=== Responsables de la gestion des processus centraux : managers et leurs équipes ===

[[Fichier:App1 gestion des processus centraux 1.png|vignette]]

Il y a deux caractéristiques centrales : la proximité du client [1] et la marge de manœuvre étendue [2]. Le schéma décrit la manière dont les processus partiels devraient être organisés. Pour chacun des processus partiels, l’idée est de mettre en place des équipes qui vont permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs visés. Ce qui devient important au niveau des processus partiels n’est plus la structure, n’est plus l’organigramme, mais les gens et les personnes qui doivent être disponible pour coopérer, être polyvalente, prêtes à mettre en commun avec les autres et dans les équipes, il n’y a pas de hiérarchie qui peut être mise en place. Il va y avoir un gestionnaire d’équipe, mais pas de hiérarchie à proprement parlé. Il y a le « job enlargement » car on élargie les compétences et les missions et le « job enrichment » est le fait de donner des compétences de décision aux gens dans l’équipe concernée, et l’ « autocontrôle », ces gens seraient motivés et vont forcement agir et donner le meilleur d’eux-mêmes pour accomplir ces objectifs.

Avantages :
*rapidité des processus : enchaînement direct de toutes les tâches ;
*réduction de la complexité : par le nombre limité de processus centraux :
*orientation client (de l’administration) : plus stratégique et plus focalisée sur les clients ;
*réduction des coûts : par la suppression de tâches qui ne sont pas essentielles pour les processus ;
*amélioration de la qualité et de l’innovation : grâce à l’orientation vers les clients.

Inconvénients :
*risque de sous-estimer le besoin de savoir et de connaissances spécialisées, ainsi que la nécessité d’un personnel compétent pour certaines fonctions ;
*risque de conflit entre plusieurs (équipes de) processus qui concernent les mêmes clients ;
*risque de surpilotage des processus : avec fiction de l’optimisation continue jusque dans les plus petits détails ;
*réduction trop importante de la hiérarchie : peut faire émerger de nouveaux conflits.

= Conclusion =

La recherche de la structure d’une administration idéale doit faire face à trois obstacles qui entravent la constitution d’une science administrative ou d’une structure administrative idéale selon Dahl dans ''The Science of Public Administration: Three Problems'' publié en 1947 :
*{{citation|Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point}} ;
*{{citation|The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms}} ;
*{{citation|There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment}}.

= Annexes =

= Références =
<references />

[[Category:science-politique]] 
[[Category:Administration et politiques publiques]]
[[Category:Jean-Michel Bonvin]]
[[Category:2012]]
[[Category:2013]]
[[Category:2014]]