Le Fédéralisme, c’est l’une des trois grandes institutions fondamentales suisse. En introduction on verra les bases du fédéralisme suisse (aperçue historique, autonomie des cantons, partage de compétence, les institutions verticales et horizontales du fédéralisme). On continuera avec les avantages et inconvénients du fédéralisme. On parlera de la réforme du fédéralisme et on terminera avec une réflexion sur les effets attendus d’une éventuelle adhésion à l’UE sur le fédéralisme suisse.

Base du fédéralisme : aperçu historique

On verra que les institutions fédéralistes d’il y a 150 ans, sont telles-quelles aujourd’hui. On revient donc à l’ancienne Confédération, d’avant 1848.

Au début du 19ème

La Suisse était encore une Confédération d’Etats. La Suisse a connu dans la première moitié du 19ème des bouleversements constitutionnels considérables. En 1815, la Suisse est redevenue une Confédération d’états. C’est à dire une alliance assez lâche, flexible, peu contraignante entre les différents cantons. Le lien qui unifiait les cantons était le Pacte Confédéral signé au titre du droit international public. Ce pacte garantissait la solidarité des états (cantons) suisses en cas d’attaques extérieures. C’est donc un pacte défensif. Ce Pacte Confédéral, limité à la question de la sécurité, se concrétisait par une réunion annuelle : la Diète.

Entre 1815 et 1848

Il y a eu des tensions croissantes en Suisse entre les cantons catholiques conservateurs et les cantons radicaux protestants-progressistes.

D’un côté, les catholiques, sont ceux qui avaient crée la première Confédération. Ils s’opposaient à la création d’un état central, ils voulaient garder l’ancienne Confédération. Les protestants à l’inverse, voulaient centraliser et développer un état central. Tout au moins, changer le régime : passer d’une Confédération à un véritable Etat.

Les cantons catholiques conservateurs s’opposent à la centralisation, ils veulent garder le contrôle sur leurs territoires (leurs fiefs catholiques). Les affrontements entre ces deux visions on cru entre 1815 et 1845. La religion n’était pas le seul conflit. Ce qui était derrière c’est la conception de l’état. La religion ne fait que cristalliser ces tensions.

En 1845

Les cantons catholiques conservateurs (au nombre de 7), signent un traité séparé en plus du Pacte Confédéral : le Sonderbund. Traité dans lequel ils décident de s’opposer à la création d’un état centralisé par avance. Cette signature a été interprétée par les cantons radicaux progressistes protestants comme une sécession de la part des catholiques.

Cela a provoqué une guerre civile : la guerre du Sonderbund en 1847. Une guerre à la Suisse qui a duré 26 jours et qui a fait 100 morts.

La Création de l’Etat fédéral : 1848

L’état fédéral moderne suisse, de 1848 est né sur les cendres de la guerre, gagné par les protestants. La fin de cette guerre a constitué un événement important : on passe d’une Confédération d’Etat à un Etat fédéral. C’est qualifié par Kriesi et Trechsel, comme un changement révolutionnaire

En 1848, on passe donc d’une confédération à un état fédéral

Mais on continue aujourd’hui encore à parler d’une Confédération helvétique (qui n’en est plus une donc, depuis 1848).

Quelles sont les principales différences entre la Confédération et l’Etat Fédéral ?

dans la confédération, le pacte était enraciné dans le DIP, qui liait des états indépendants. A partir de 1848, l’Etat fédéral est régi par une Constitution. L’état décide de son destin selon ses propres règles et non dans les règles du DIP.
Les anciens cantons souverains, sont devenu membres de la nouvelle fédération. Ils ont donc accepté de se soumettre à cette Constitution et ont accepté de transférer certaines compétences du niveau cantonal au niveau fédéral.
Dans la Confédération, il s’agissait de trouver un accord à l’unanimité. Dans la nouvelle situation, on passe du système d’unanimité à un système de majorité qualifié pour un changement de Constitution.

Ce qui est très important de comprendre, c’est que cette nouvelle Constitution de 1848 a été un compromis entre gagnants et perdants de la guerre. Bien que les protestants aient gagné, ils n’ont pas instauré un état centralisé à la Française. Ce qu’ils ont fait, c’est de choisir une forme d’état fédéral très décentralisé. C’est pour cela que l’on parle du compromis institutionnel de 1848. La particularité, c’est que les institutions de l’époque, sont encore en vigueur aujourd’hui (plus de 150 ans après).

Première institution : le bicamérisme parfait

Les deux chambres ont exactement les mêmes compétences (chambre du peuple = conseil national, cantons = conseil des états). Donc, via la chambre des cantons, on a donné la possibilité aux cantons de bloquer un vote. Aucune décision en Suisse n’est prise, si les deux chambres n’arrivent pas à se mettre d’accord sur le même texte.

Deuxième institution : le principe de subsidiarité

Lequel va de paire avec le principe de présomption de compétence en faveur des cantons (art. 2 et 42 Cst) et (art.5a et 43a1). Seulement, les tâches qui sont attribuées dans la Constitution à la Confédération, appartiennent à la Confédération. Autrement, ces taches appartiennent aux cantons.

Troisième institution : La politique extérieure

La première Constitution Fédérale n’attribuait que très peu de compétence à la Confédération. La politique extérieure : il fallait faire en sorte que Berne puisse parler d’une seule voix pour l’ensemble de la Suisse sur le plan international. C’était d’ailleurs la principale motivation de créer un état fédéral. On a également transférer des compétences en matière de douanes, postes, contrôle de monnaie et dans le domaine militaire. Tout le reste, relevait encore de la compétence des cantons. La Confédération, l’administration fédéral, c’était un groupe de 50 personnes, qui géraient 5 millions de francs. C’était vraiment petit. On a aussi créé en 1848, un marché intérieur. Avant 1848, il y avait des frontières à l’intérieure de la Confédération. Les échanges internes ont été libéralisés.

Quatrième institution : règles exigeantes pour la création de nouvelles compétences, double majorité, points de vétos fédéralistes

On a attribué peu de compétences à la Confédération, mais on a élaboré des règles exigeantes pour la création de nouvelles compétences. Pour ajouter une compétence à la Confédération, il faut modifier la Constitution. Or, pour faire cette modification constitutionnelle, il faut passer par un processus législatif extrêmement complexe : adoption des deux chambres et en plus, il faut faire accepter la modification constitutionnelle par les peuples et les cantons (double majorité).

D’une certaine façon, la majorité des cantons, est une sorte de garde fou, qui permet à l’opposition d’une centralisation. On appelle cela, les points de vétos fédéralistes.

On a donc choisi un design institutionnel biaisé vers le statut quo. On a érigé des obstacles importants aux changements pour rassurer les catholiques, qui craignaient une perte de pouvoir au profit de la fédération. Les problèmes que la Suisse connaît aujourd’hui, sont on peut le dire, on une source dans ce design.

Interprétation du compromis de 1848

D’un coté, certains auteurs mettent l’accent sur le fair-play des perdants. Une autre façon de voir, c’est de mettre l’accent sur l’intelligence tactique des progressistes. Pour eux, c’était le meilleur moyen pour garantir le ralliement des catholiques.

Fédéralisme et identité nationale

L’unité dans la diversité

D’un côté, on a assuré un minimum d’unification, de l’autre on a laissé une autonomie aux cantons. On considère que cela a fortement contribué à une identité suisse.

La notion de patriotisme constitutionnel (Habermas). Dans un pays fragmenté culturellement (dieu sait que la Suisse l’est), dans un tel contexte, il est quasiment impossible de faire naitre une culture commune et donc une identité commune basée sur une culture commune. Mais Habermas dit qu’un état fragmenté n’est pas condamné. Une identité nationale peut se forger si on arrive à unir les élites, la population autours d’un projet institutionnel. Le fédéralisme, la neutralité et la démocratie ont donc participé à la création d’une identité nationale.

Le fédéralisme suisse est un fédéralisme non-hiérarchique

Dans le système fédéral suisse, la relation entre le centre et les cantons, n’est pas hiérarchique. Il n’existe pas de lien de subordination des cantons à la fédération. Il y a en Suisse, 27 centres (Confédération + 26 cantons).

Concrétisation

L'existence des cantons est garantie

Il n'est pas possible pour le parlement fédéral de fusionné des cantons à sa guise. Si on choisit de créer, fusionner ou supprimer un canton, alors il faut passer par un très lourd processus décisionnel. Ensuite, ce vote doit aboutir à un vote fédéral avec la double majorité des cantons et de la population. Les obstacles pour modifier les frontières des cantons ne sont pas impossibles à surmonter, mais sont très compliqués.

Les cantons s'organisent de façon autonome

et choisissent librement leurs autorités. Chaque canton a une Constitution propre. Le droit fédéral se contente de poser quelque principe de base. Cette grande marche de manœuvre au niveau fédéral explique que certains cantons ont gardé la démocratie semi-directe. La démocratie directe pur, c'est se rendre sur la place du village et voter à main lever (Glaris et Rhode Intérieure). Cette autonomie a permis aux cantons comme à Neuchâtel et Jura d'octroyer le droit de vote au étranger ou alors comme Rhode intérieure de ne pas donner le vote aux femmes jusqu'en 1981.

Les cantons (les législations cantonales) ne sont pas soumis à un contrôle politique

Les contrôle que la Confédération peut exercer, se limite à l'examen de la légalité: est-ce que les constitution cantonales respecte le droit fédéral. Si le canton, dans le cadre de sa compétence, fait une loi pourrie, la loi fédéral n'y peu rien.

Les cantons ont des compétences législatives étendues

Les cantons sont chargés de mettre en œuvre la législation fédérale (fédéralisme d'exécution). En Suisse, le droit fédéral est presque toujours mis en œuvre par les cantons. C'est le parlement fédéral qui adopte des lois, mais ces lois sont misent en œuvre par les cantons.

Le développement des compétences de la Confédération

Points de vétos fédéralistes

Donne aux cantons la possibilité de s'opposer à la prise de décision. On devrait s'attendre à une compétence fédérale modeste. Pourtant, si on regarde les compétences que disposent la Confédération, elles sont beaucoup plus importantes qu'en 1848. On a eu donc, malgré ces points de vétos fédéralistes, une création de compétences fédérales :

Politique du droit

􏰀:Droits fondamentaux (1874), droit civil et pénal (1914, 1937) 􏰀*Politique d'infrastructure 􏰀:EPF et CFF (1891), énergie (hydraulique 1914, nucléaire 1958, politique de l'énergie (1990), routes nationales (1953), encouragement Uni (1973), transversales alpines (1992), instruction publique et hautes écoles (2006) 􏰀*Politique économique

􏰀BNS (1905), article économique (1947), loi sur le marché intérieur et loi sur les cartels (1995)

􏰀Politique sociale

Assurance maladie-accident (1890, 1918-1994), AVS (1925, 1947), chômage (1951,1976), assurance maternité (1945, 2005)

􏰀*Politique fiscale et financière 􏰀IFD (1935), TVA (1990)

Le domaine social, est un domaine particulier. Même quand on a créé des bases fédérales, constitutionnelles, il a fallut concrétiser les principes constitutionnels par des lois. Par exemple, l'assurance maladie (1890, 1918- 1984). Même chose pour l'AVS (1925, 1947), chômage (1951,1976) et assurance maternité (1945,2005).

En matière fiscale et financière, la Confédération n'a durant longtemps rien eu, mais en 1945, on a créé l'impôt fédéral. Tandis que la TVA a été introduite en 1990. Les bases fiscales sont donc récentes.

Partage des compétences (Confédération, cantons, communes)

La confédération dépense pour: relation extérieures, défense nationale, économie publique, transport et prévoyance sociale.

Les cantons dépensent le plus dans la justice et police, la santé et l'éducation.

Les communes ont des dépenses importantes dans la protection de l'environnement et dans la culture et loisir.

Le fédéralisme suisse n'est pas dual, mais coopératif

Si on reprend le tableau, dans le cadre de l'éducation, il y a 3 niveaux qui interviennent. Cet exemple, montre que le fédéralisme suisse n'est pas dual, mais coopératif. Dans le fédéralisme dual, la compétence est clairement assignée à un certain niveau. La Suisse ne connaît pas, contrairement au système américain, un système dual. Les cantons jouent un rôle important, dans le cadre de l'éducation dans les UNIS, la confédération intervient via des subventions des UNIS, mais aussi par le financement de la recherche universitaire. Les communes jouent aussi un rôle dans l'enseignement. C'est les communes qui financent les écoles (niveau primaire).

Cette intervention des trois niveau a conduit à des imbrications, des enchevêtrements.

Si bien, qu'on ne sait plus trop qui est responsable de quoi. Soit les différents niveaux se renvoient la balle, soit au contraire, chaque niveau est tenté d'intervenir et il y a des doublages. C'est l'une des raisons pour laquelle on a lancé une réforme fédéraliste dans les années 1990 ; la RPT : réforme de la péréquation financière et de répartition des tâches.

Le modèle américain et le modèle européen

Aux USA, ont a développé une administration fédérale de mise en œuvre. L'état fédéral ne se contente pas de décider des lois, mais il a les appareils nécessaires pour mettre lui même en œuvre ses décisions.

Fédéralisme coopératif

En Europe (Suisse, Allemagne, Autriche) on a choisi de déléguer la mise en œuvre aux entités fédérées. D'ou l'idée du fédéralisme coopératif. Dans la cadre des pays européen, l'état fédéral a pu faire des économies, au sens ou il n'a pas du créer ses propres organismes de mise en œuvre. L'inconvénient, c'est que l'appareil étatique fédéral s'est rendu dépendant des cantons dans la capacité à mettre en œuvre le droit fédéral.

Fédéralisme d'exécution (art 46 cst)

Parlement légifère à Berne, mais ces lois sont mise en œuvre par les cantons. Il y a une sorte de division du travail. Cela permet de garder une administration fédérale de taille modeste, mais la confédération se rend dépendante des cantons.

Synthèse de l'évolution historique

Centralisation progressive des compétences des décisions en dépit des points de véto fédéralistes. On a donc eu une forte centralisation, graduelle.

La Confédération a décentralisé la mise en œuvre de ces décisions

On a eu un cheminement inverse s'agissant des tâches de mise en oeuvre. Au fur et à mesure que la confédération recevait des compétences, la Confédération a décentralisé la mise en œuvre de ces décisions.

Le deux mouvements sont liés. Les cantons ont décidé de se dessaisir de compétences, car ils savaient qu'ils gardaient la compétence de mettre en œuvre des décisions fédérales. La conséquence a été une augmentation de la taille des l'état principalement au niveau des cantons.

En 2000, c'est compliqué, car il y a eu des régimes de privatisations, d'autonomisation etc. (Poste, Swisscom, CFF ... ).

Institutions verticales et horizontales

Institutions verticales

assure la participation des cantons dans des processus de décision fédéraux

Le Conseil des Etats

son mode d'élection est régit par le droit cantonal. Chaque canton décide de comment élire ses représentants. Jusque dans les années 1970, dans quelques cantons, c'est le parlement, voir le gouvernement qui désignait les membres de son conseil des Etats. Depuis les années 1970, c'est le peuple qui élit ses représentants. Dans presque tous les cantons, ces élections ont lieu en même temps que l'élection nationale. Cette élection donne droit à deux représentants par canton (1 pour les demi-cantons). L'élection du conseil des états se fait presque partout au système majoritaire. Sauf dans deux: Jura et Neuchâtel.

Mais, il faut noter que pour une élection dans laquelle il n'y a que deux sièges, le système proportionnel n'est que partiellement proportionnel.

La majorité des cantons dans les référendums obligatoires

permet aux cantons de s'opposer, même quand la majorité des peuples a accepté. Il y a possibilité de se trouver dans des cas de collision. Tension entre le principe démocratique (one man, one vote) et le principe fédéraliste (one state, one vote). Les petits qui étaient petits en 1848, sont encore plus petits aujourd'hui. Par exemple, en 1848, le vote d'un habitant de Uri valait 17 votes zurichois. Avec les migrations, on se retrouve ou le vote d'un uranais vaut 34 zurichois. Se pose des lors la question de la légitimité de cette deuxième majorité.

L'initiative cantonale

cantons ont la possibilité de proposer une modification institutionnelle. Il faut juste savoir que ce n'est pas correct de parler d'initiative cantonale, mais plutôt de droit de proposition cantonale. Car l'initiative abouti à une proposition, que si le parlement fédéral accepte l'idée. Si le parlement refuse, la proposition n'est pas soumise au peuple.

Le référendum cantonal

possibilité de s'opposer à une loi proposer par le parlement. Si 8 cantons en font la demande, donc s'opposent à une loi fédérale, alors cette loi sera soumise au peuple. Pendant longtemps, cet instrument n'a pas été utilisé. Mais en 2003, la parlement a adopté un paquet fiscale, et donc II cantons se sont opposés à cette loi et au final, le peuple a donné raison aux cantons.

La consultation des cantons dans la phase pré-parlementaire

avant même que le parlement fédéral se saisissent d'un projet de loi, il y a une phase pré-parlementaire. Durant cette phase, il y a la procédure de consultation. Les cantons peuvent donc très tôt, donner leurs avis.

Les conférences des gouvernements et les conférences sectorielles

faire passer des messages entre cantons et confédération, mais aussi lieux de coordination entre cantons.

Le fédéralisme d'exécution

on en a déjà parlé.

Institutions horizontales

Servent à la coopération, coordination entre les cantons, sans intervention de la Confédération. Les institutions principales sont au nombre de 3 :

Les concordats intercantonaux

il en existe plus de 750. Il y a dans ces concordats des droits intercantonaux. Avec la réforme de la RPT, on est passé dans un régime de collaboration forcée (même si les cantons ne le souhaitent pas). Les conférences intercantonales conférences des gouvernements et conférences sectorielles qui existent au niveau national et régional.

= Les collaborations régionales

des espaces régionaux de collaboration (Zentralschweiz).

Avantages et inconvénients du fédéralisme

On verra d'abord les avantages et ensuite les inconvénients du fédéralisme. Jean- François Aubert, un constitutionnaliste, professeur de droit à Neuchâtel, en 1983, a fait un inventaire des principaux avantages du fédéralisme. On verra qu'à chaque fois, on peut nuancer sa vision.

Le fédéralisme protège les minorités

Argument

Un système fédéral protège mieux les minorités. Le fédéralisme colle mieux au terrains et s'adapte mieux dans la diversité Suisse. Le fédéralisme permet à la "minorité" nationale, d'exercer des compétences dans leur canton (ex d'un parti politique fort localement, mais pas au niveau national). Cela oblige les élites locales à se frotter aux réalités du pouvoir: " Ceci les empêchera de tomber dans les extravagances de celui qui n'est jamais responsable de rien et na jamais l'occasion, d'honorer ses promesses. JI (Aubert).

Critique

Il est vrai, au niveau linguistique. Mais historiquement, le fédéralisme a permis de protéger des minorités catholiques des petits cantons. Ceci étant dit, il Y a eu des grands mouvements de population en Suisse depuis la création de l'état fédéral. Ces grands mouvements ont vu les populations catholiques des cantons alpins émigrés dans les cantons des plaines ( cantons protestants). Il Y a eu une mixité croissante, dans les cantons protestants. Tandis que les cantons catholiques sont restés catholiques. Aujourd'hui, il n'y a plus de cantons protestants, donc ils ne sont plus protégés par le fédéralisme. Il n'y a qu'un seul canton qui est protestant: Berne, ou il y a 80% de protestants.

La religion aujourd'hui, n'a plus le même poids que dans le temps. Le clivage religieux, sauf pour quelques questions éthiques, joue un rôle mineur. Donc le fédéralisme, créer pour défendre les minorités religieuses, n'est plus vraiment d'actualité.

Les villes, qui se sont développé au cours du temps, qui n'étaient pas aussi importantes au début de la création de l'Etat fédéral, n'ont pas de relai. 70 °10 de la population vit dans les villes, or ces villes n'ont pas de courroies institutionnelles. Ces villes, assument des couts dont profitent les habitants des régions plus périphériques qui ne contribuent pas au financement des ces institutions. Les villes subissent des couts plus important que les campagnes.

Le fédéralisme n'est d'aucune utilité pour les intérêts des minorités non territoriales. Par exemple, les jeunes n'ont aucun canal particulier pour se faire entendre au niveau fédéral. Le fédéralisme n'a aucune utilité pour défendre les intérêts des femmes.

Conflit existant entre une logique fédéraliste et une logique démocratique. Le peuple peut être contré par les votes des cantons. A cause de la double majorité.