Auditing public administration: the Court of Auditors within the Geneva system

The question of control of public administration is important and the Geneva case is particularly interesting. How is the work of the public administration controlled in Geneva? We are trying to ensure that the various political powers of the public administration are on hold with the rules set out in the laws. The Court of Auditors is part of a supervisory system in Geneva.

In the Declaration of Human Rights, the principle of the need to control state activity was already mentioned in the 18th century:

« Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »

« La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »

— Articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

In France, the creation of the Court of Auditors dates back to Napoleon. Enacting the law of 16 September 1807. In Switzerland, there are only two Courts of Audit in Geneva and Vaud, since the Geneva Court of Auditors was only created in 2007. At the federal level, there is the federal audit of finances which is different from the French Court of Auditors.

There is international recognition of the need for oversight as an integral part of public management:

« Supreme audit institutions play an important role in making public administration more efficient, accountable, effective and transparent. »

— UN, Resolution 66/209 adopted by the General Assembly on 22 December 2011

These principles are considered necessary for the proper management of state activity and political administration in general. The objective is to make public administration more efficient, accountable, effective and transparent by strengthening the supreme audit institutions.

The Court of Auditors at a glance

The Court of Auditors is one of the four constitutional authorities as stipulated in Articles 128 to 131 and Article 222. Since the 2012 Constitution, the Court of Auditors has been mentioned there. The other three authorities are the Grand Council, the Council of State and the judiciary. This shows that the Court of Auditors is of equal constitutional standing with the other authorities and there is no hierarchy. They are autonomous and independent authorities. The Constitution is a kind of "framework contract" that sets out the principles for the functioning of the Canton, but there are also implementing laws to implement the main principles laid down in the Constitution. The Law on State Supervision in the Official Gazette D. 1.09. This law governs all cantonal supervisory bodies of which the Audit Office is a member.

The county court has a very broad scope of action, since it is possible to control not only the State departments, but also the communes and entities that can receive public funds. This even applies to all small associations that receive public funds. The spectrum of activity is very broad. Since the new constitution, the Court of Auditors has been able to carry out audits, but also evaluations. Audits are carried out from the point of view of legality and finances, looking at the accounting and management of a company to see if there are no irregularities or anomalies, but also from the angle of management to see if there is good management and propose management rules. Finally, there is the evaluation of public policies. With these two competences within the Court of Auditors, in each mission, we take advantage of the internal competences, but also of this approach.

At the Court of Auditors, there are six magistrates elected for a term of six years, out of these six magistrates, there are three regular magistrates whose sole occupation is professional, while the other three magistrates are substitutes to reinforce them, either when additional people are needed to take on new tasks or when there are problems of recusation. The staff of the Court is hierarchically attached and it is the magistrates who choose the employees hired under private law contracts. The current staff consists of a part-time General Secretary, an Executive Secretary and eleven audit staff. Judges and all staff of the Court shall be bound by official secrecy. The auditing profession is a highly standardised profession with rules and certifications. The strength of the Court of Auditors is that secrecy makes it possible to encourage people to approach the Court of Auditors spontaneously without risking losing their jobs. This concerns all citizens.

Public sphere' auditable by the Court of Auditors

La Cour des comptes fait partie d’un dispositif de surveillance qui couvre toute la sphère publique. La surveillance que pourrait exercer la Cour des comptes pourrait potentiellement couvrir un budget de plus de 13 milliards de francs et toucher plus de 40000 personnes employées dans des structures pouvant faire l’objet de contrôles. Il est possible d’intervenir auprès de l’État de Genève où il y a des départements, la Chancellerie, un département présidentiel et six autres départements. Cela peut aller de 200 à 2000 personnes.

Il est possible aussi de se soucier de l’administration du pouvoir judiciaire et du secrétariat du Grand conseil. L’intervention peut se faire dans plus de 40 communes genevoises et il y a toutes les institutions privées dans lesquelles l’État détient une participation ou une représentation majoritaire. Il y a aussi les institutions cantonales de droit public comme les grandes régies et tous les organismes privés subventionnés par l’État avec une préférence pour les organismes privés liés par un contrat de prestation avec l’État.

Role, mission, activities

Conduct of an audit/evaluation

Missions last from 3 months (legality) to 12 months (multi-entity management or cross-cutting processes) or even 18 months for evaluations.

• idea of mission: this can be by self-referral, i. e. the Court can choose for itself to deal with a subject, by a citizen's communication or a request from authorities;
• opening of the mission: information retrieval and document collection. These are subjects that have nothing to do with each other;
• Gathering of the necessary documents, taking into account the objectives of the audit and evaluation, conducting interviews, computer extractions, etc;
• verification and analysis of information;
• findings and recommendations;
• writing the report;
• validation of the report: all decisions are taken by three magistrates. It is a cumbersome process since all the work must be done by deliberating magistrates who must take ownership of the case, but which allows for fairly consensual work. ;
• publication/dissemination of the report: compared to other monitoring bodies, the reports are published. Even if the Court has no binding power, the publication of reports can bring pressure to bear;
• Follow-up of recommendations: as the Court has no binding power, the discussion phase is important and all the work done upstream is important. Follow-up of reports takes up to three years. The entity concerned is asked to assess the time required to implement a recommendation. After three years, if the recommendations made are not implemented, it is better to open a new mission than to pursue the implementation of these recommendations all the time.

Summary review

For each subject communicated by a third party, the Court of Auditors shall carry out a preliminary analysis in order to determine the relevance of opening a control procedure. If a control procedure is not opened (problems of formal competence of the Court of Auditors, materiality threshold, subject matter already dealt with, etc.), a summary examination is nevertheless carried out, the results of which are transmitted to the communicant. All summary examinations are briefly described in the Court of Auditors' annual report. The Court of Auditors shall publish anonymous summary examinations in the public interest.

Origin of the Court of Auditors' reports: 2009 - 2014

Half of the reports are self-reported. Citizen communications correpsodent to 19% of reports. The other reports originate from the executive and legislative authority.

2013 - 2014: the Court of Auditors' reports

Il y a une diversité des sujets traités allant de la ville de Genève, à des entités de droit public ou encore subventionné :

N° 66 - State of Geneva: legality and management audit of the Joint Purchasing Centre (JPC)

No. 67 - City of Carouge: legality and management audit relating to human resources management

No. 68 - City of Chêne-Bougeries: legality and management audit relating to human resources management

N° 69 - Municipality of Corsier: financial management audit

N° 70 - Municipality of Hermance: financial management audit

N° 71 - Geneva Futur Hockey Association: legality, financial and management audit

No. 72 - Geneva University Hospitals (HUG): audit of queue management

N° 73 - State of Geneva: management audit on the IT costs of voting and elections

N° 74 - Chancellery: audit of legality and management relating to the centralised counting of votes

N° 75 - Groupement Intercommunal pour l' Animation Parascolaire (GIAP) - Groupement Intercommunal pour l' Animation Parascolaire: audit of payment processes

N° 76 - Geneva Public Transport (GTP): legality audit on the application of the Staff Regulations to the leave days of members of the Management Board

N° 77 - City of Geneva: management audit on fleet management (COGEVE)

N° 78 - State of Geneva: Management audit on fleet management (MOVE)

N° 79 - GIS: management audit on the governance of the investment process

No. 80 - Financial and management audit relating to road maintenance, 1936 Convention and road accounts

Some statistics after 7 years of activity: 30 June 2014

At 30 June 2014, the Court of Auditors was in operation for seven years. The number of objects processed is 230,94 of which resulted in the publication of 80 separate reports and 136 summary reviews ("non-entry"). The origin of the 80 reports is 49% self-reported, 21% are citizen communications and 30% come from the authorities. The 80 reports contain 1248 recommendations with an acceptance rate of 99%. 70% of the recommendations are implemented within 2-1-2 years after the report is issued. The Court of Auditors' main objective is to propose savings. In seven years of activity, a total of 64 million savings have been proposed, of which 16 are unique and 48 recurrent. The potential value from 2007 to 2014 is $223 million. The proposed savings largely cover its operating costs. 317258 reports have been downloaded. In December 2002 a Peer Review (ISSAI 5600) produced a positive report on the Court of Auditors' work in December 2002, highlighting the independence of audits, the relevance of documentation and communications which are "above expectations".

Étude de cas : évaluation de la politique publique en matière de prostitution

Définition

Pour Lemieux dans L’étude des politiques publiques publié en 1995, une politique publique est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps. À un moment donné, dans une société, des problèmes apparaissent et les politiques s’intéressent au problème par la mise à l’agenda politique. La politique publique décide d’intervenir. L’évaluation de politique publique vise à mesurer et expliquer les résultats de l’action publique ainsi que ses effets sur la société. L’appréciation des effets s’effectue en fonction des objectifs poursuivis par la politique publique et/ ou en termes d’effets indirects ou indésirables.

Politique publique sur la prostitution à Genève

Les différents instruments de la politique publique pour encadrer ce « problème sociétal » sont :

• un enregistrement des TdS auprès de la BMOE, chaque personne qui veut se prostituer doit s’annoncer auprès des autorités afin de recueillir des informations sur les personnes ;
• une responsabilisation des tenanciers d’établissements dédiés à la prostitution avec un enregistrement auprès de la BMOE, l’assurance de garanties de solvabilité et d’honorabilité et la tenue à jour d’un registre tout comme la fourniture de quittances retraçant les transactions entre le tenancier et les TdS.
• des possibilités de restriction d’exercice dans les zones sensibles notamment pour protéger la population ;
• le subventionnement d’associations privées fournissant un soutien aux TdS (messages de prévention et de promotion de la santé, distribution de matériel de prévention, encadrement en faveur de la reconversion professionnelle)

Questions d’évaluation

Ce sont des questions analytiques à savoir trois questions d’évaluation qui ont été posées :

1. Les objectifs fixés par la LProst sont-ils en adéquation avec les problèmes liés à la prostitution genevoise ? Cette question relève du critère de la pertinence pour savoir si les objectifs fixés lors de la création de la loi sont les bons.
2. La politique publique en matière de prostitution permet-elle d’assurer de bonnes conditions de travail aux TdS ? Cette question comme la suivante sont plus générales sur l’efficacité de la politique publique.
3. La politique publique en matière de prostitution permet-elle de renforcer la prévention, la promotion de la santé et la réorientation professionnelle des TdS ? Cette question prote sur l’efficacité des campagnes.

Dans tout jugement, il y a un aspect subjectif. L’une des questions à se poser est comment garantir une certaine scientificité par rapport au constat et à la recommandation. En utilisant la même méthodologie, les agents doivent arriver au même résultat. Il y a quatre critères vont être utilisés dans l’évaluation des politiques publiques ?

Pertinence de la politique publique

Le critère de la pertinence analyse du lien qui existe entre les objectifs de la politique publique et la nature du problème sociétal à résoudre.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

1. Comprendre la nature du problème :
   1. Tour de la littérature sur le sujet ;
   2. Interroger différents experts ; ce sont, par exemple, des professeurs d’université ;
   3. Interroger les acteurs de terrain comme, par exemple, les associations de défense des TdS, la BMOE, etc. ;
   4. Interroger les TdS.
2. Mettre en relation la nature du problème et les objectifs définis dans la politique publique.

Effectivité de la politique publique

Le critère de l'effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont correctement mis en œuvre par les autorités administratives.

La démarche méthodologique vise à identifier et mesurer les réalisations administratives, c’est-à- dire aller sur le terrain afin de voir si et sous quelle forme la politique publique se matérialise :

• interroger les différents acteurs chargés de la mise en œuvre des instruments ;
• effectuer des observations participantes ;
• identifier des indicateurs/ données statistiques qui attestent de la mise en œuvre de la politique publique comme, par exemple, le nombre d’amendes dressées par la BMOE pour preuve que la BMOE effectue des contrôles et sanctionne les contrevenants.

Efficacité de la politique publique

Le critère de l’efficacité vise à mesurer l’influence qu’a la politique publique sur le problème que l’on cherche à résoudre.

La démarche méthodologique a pour objectif de mesurer l’évolution du problème sociétal suite à la mise en œuvre de la politique publique. Cela va se faire en interrogeant les personnes qui subissent les conséquences négatives du problème pour savoir s’il y a une amélioration ou péjoration de leur situation comme, par exemple, en élaborant des analyses qualitatives ou quantitatives ou encore identifier des indicateurs permettant de mesurer l’impact que la politique publique a sur le critère de l’effectivité est vérifier que les instruments de la politique publique sont problème, c’est par exemple l’évolution du nombre d’IST chez les TdS ou évolution du niveau de compréhension des risques liés à la prostitution et des moyens de s’en protéger.

Efficience de la politique publique

Le critère de l’efficience est la mise en rapport des réalisations (output) et des ressources consommées dans le contexte d’une rationalité managériale.

La démarche méthodologique se passe en deux étapes :

1. analyser les procédures/ processus de production pour identifier des ressources utilisées comme le budget, le nombre de personnes mobilisées, les timesheet, etc. ;
2. revoir les procédures/ processus de production afin de les rendre moins consommatrices en ressources ET/OU favoriser l’utilisation des instruments les plus efficients.

Publication du rapport et suivi des recommandations

Les principaux résultats sont que dans le cadre de l’évaluation sur la politique publique encadrant la prostitution, la Cour formule des recommandations qui visent à renforcer les contrôles portant sur les conditions de travail et l’indépendance réelle des TdS. Une sensibilisation rapide des TdS ainsi que de leurs clients est également préconisée.

Il va y avoir une validation des résultats au sein de la Cour. Les magistrats sont garants de la qualité du rapport et valident les constats et les recommandations. Va avoir lieu une prise de position des entités évaluées. Les entités évaluées peuvent se prononcer sur les recommandations qui leur sont adressées. Le suivi des recommandations est dénué de pouvoir de contrainte, la Cour suit (durant 3 ans) l’effectivité de la mise en œuvre des recommandations acceptées par les entités évaluées.

Apports spécifiques de la Cour des comptes

La Cour des comptes est caractérisée par une indépendance des dirigeants (élection), une indépendance organisationnelle (autonomie de gestion, budget), une indépendance juridique et factuelle (base constitutionnelle, autosaisine, etc.) et donc l’indépendance des activités et des rapports. Elle remplace à moindre coût et avec des normes qualité élevés la plupart des mandats d’audits externes confiés aux fiduciaires ou sociétés de conseil.

La Cour des comptes est d’accès direct pour le citoyen ou les autorités. Les rapports publics permettant aux citoyens de se rendre compte de l’usage des deniers publics, aux parlementaires d’informer leurs partis dans le cadre de leurs priorités politiques, aux enseignants et étudiants d’obtenir de la matière pour leurs activités académiques, etc. Elle offre aussi une vision globale de la sphère publique au niveau cantonal, communal, privés subventionnés, etc.