Administration and political decision

We will first identify some theoretical models and then go into finer processes to analyze the decision-making processes developed by Paolo Urio.

Decision models in theory: Jürgen Habermas

Decision models according to Jürgen Habermas (vs. Luhmann)

There is an opposition made by Habermas. He contrasts the notion of "social systems" which Niklas Luhmann put in place with the notion of "world lived". One can distinguish two ways of organizing society, either by system as proposed by Luhmann, or by a more respectful way by the lived world of people.

In Luhmann's view, the notion of "system" means that people find themselves in the same social sphere and the same social system operating according to the logic of that system. If we take the legal system as an example, individuals in this legal system will interpret the world in a binary legal - illegal way. The legal system operates in a vacuum, it is a system that has its own logic and will operate exclusively according to its own logic. All the reality of people and other circumstances of oneself will be interpreted according to this binary code. In the economic system, according to Luhmann, it is the same logic according to a process of self-referentiality, i. e. the system is its own reference and does not deal with other systems. In an economic system, the binary code will be profitable - loss, in the political system, the binary code will be favourable to the government - favorable to the opposition, in the scientific system, the binary code will be true - false.

In the system, there are a certain number of important elements, it is a language that Habermas will call "strategic": it simplifies reality because it analyzes it only according to a particular criterion. Thus, it prefers a binary code to simplify reality. On the other hand, there is no exchange between systems. The "colonization of the lived world" means that people have complex and multidimensional pathways and lifestyles, and the system will only take into account one dimension forgetting all other aspects of the lived world. Habermas will criticize the notion of system. It can be observed that some spheres of reality function as systems and beyond systems, there is the idea of the "world lived" that must be taken into account. To take into account that the "world lived", we must move away from the systemic approach in order to take into account exchanges. It is necessary to find a way of giving space for an exchange and discussion between the different dimensions that are part of the person's "lived world". This is what Habermas calls "communicational action" is what will give much more space to complexity and we will try to make the different dimensions that are part of the "lived world" of people interact and dialogue. If we have a systemic vision, the solutions are defined in advance since it is only a question of applying the binary world, whereas in communicative action, we cannot define in advance the solutions and compromises between the different dimensions that are relevant.

	Modèle décisionniste	Modèle technocratique (state-centred ou scientifique)	Modèle pragmatique
Relation entre experts / administration et politiciens	séparation : chacun fonctionne en vase clos	séparation	échanges : il n’y a pas de hiérarchie entre les deux mondes.
Hiérarchie de la relation	Politicien > Expert Il y a une domination du monde politique sur l’administration publique ou sur le monde scientifique. Par exemple, les informations qui vont parvenir et émaner du monde scientifique vont être utilisées de manière sélective. C’est un modèle classique top – down. C’est un modèle « power driven » avec la volonté d’asseoir son pouvoir.	Expert > Politicien La relation est inversée, soit c’est le monde scientifique qui domine le monde politique soit le monde de l’administration publique. C’est un modèle « problem driven » pour trouver les solutions les plus adéquates. Le savoir scientifique domine le processus scientifique. Avec le modèle state-centred ou scientifique, ce sont les représentants scientifiques qui vont dominer le processus politique. C’est un modèle technocratique ou ce ne sont plus les politiques qui dominent.	Expert = Politicien Toutes les parties vont amener leur contribution au débat politique afin trouver la meilleure solution ou qui sont nouvelles et qui ne sont pas celles défendues par l’un des acteurs au détriment des autres acteurs.

The first two models, the decision-making model and the technocratic model, are part of Luhmann's systemic approach, where everyone operates according to their own logic. In the third model, we are closer to the "lived world" of Habermas with an interaction between the two worlds that forms the basis of the pragmatic model. On the one hand, there are models that function according to Luhmann's logic in a vacuum and on the other hand, there is an interacting model. What will distinguish the two models will be the hierarchy of the relationship. With the technocratic model, there would be a scientific model with scientific expertise of greater importance to policy that can be based on scientific knowledge. These three models are nested. There is a combination or mix that can be found in reality.

Empirical example

Sager in Habermas' models of decisionism, technocracy and pragmatism in times of governance published in 2007 shows how models of alcoholism control can be studied according to the models presented by Habermas. Its comparative analysis focuses on alcohol policies in the Swiss cantons. In order to assess the quality of alcoholism prevention, it first looks at whether there is a wide range of policy instruments that can be mobilised, showing that the wider the range of instruments and the more effective the policy will be in achieving its objective. The second criterion is if we look at the output of this policy. The Habermas model seems to be the right model because it does not allow the initiative to be confiscated for the benefit of a single actor.

Sager's conclusions seem to go against what Habermas says. The choice of intervention instruments (primary prevention through information and education, price control, stipulation of the need to sell alcohol and secondary prevention on risk groups, protection of minors, treatment, etc.) is a key factor in the prevention of alcohol abuse.) is broader and more diversified in cantons with a technocratic model than in cantons with decision-making or pragmatic models; output is also better in this model. The second model on this issue of available tools for alcohol abuse prevention would be more effective.

Sager puts forward two explanations to justify himself. In the field of prevention, there are very few political benefits to be expected in the short term, politicians will not use this theme because there are very few short-term benefits to be gained in the election. On the contrary, the administration has benefits to gain by making the technocratic model more appropriate and effective in the Swiss context. The second element that emerges is the political salience of a problem which is the fact that the more a problem and promising, the more it will have a political interest on the contrary, the more the administration will be interested the less the problem is salient. The decision-making model is elected politicians, the pragmatic model is discussion and debate, while the technocratic model is a model of imposition of decisions by a technocracy. Sager shows that technocracy, which according to Habermas would be the least legitimate, also has advantages in terms of the quality of public policies, since it makes it possible to pass on certain problems that do not have enough political clout. One obvious weakness is that there is no analysis of the decision-making process. It is interesting to make the Habermas model a little more complex to enter the decision-making model.

Analyzing decision-making processes and the political role of public administration: Paolo Urio's approach

Selon l’approche de Paolo Urio, le système de décision type-idéal suit le processus suivant qui serait un processus linéaire :

peuple −> parlement −> gouvernement −> administration −> usagers

Selon Urio, si on accepte ce modèle, cela veut dire que la seule possibilité de révision du modèle intervient avec les usagers. Il ne peut y avoir de distorsion. Les usagers se conforment ou pas aux directives et envoient de l’information à l’administration et au gouvernement. Au besoin, le système doit alors s’adapter pour rétablir l’équilibre. Ce ne serait qu’au niveau du comportement des usagers qu’on pourrait repère l’adéquation ou l’inéquation d’une politique. S’il y a un problème d’inéquation, l’information va remonter jusqu’aux décideurs. Urio signale qu’il y a des éléments qui existent pour garantir que les choses se passent de cette manière. Il identifie trois instances :

• le peuple [1] ;
• le parlement [2] ;
• le gouvernement [3].

Compte tenu de ce modèle linéaire et de ces trois instances de contrôle, il y aurait une convergence nécessaire des objectifs entre le peuple, le parlement et l’administration et le seul problème qui peut advenir uniquement est au niveau des usagers s’il ne se comportement par de la façon attendue. En d’autres termes, le parlement, le gouvernement et l’administration se conforment aux directives énoncées par le peuple. Les difficultés ne peuvent apparaître qu’en raison de la non-conformité des comportements des destinataires.

Pour Urio, ce modèle est naïf et ne correspond pas à la réalité parce qu’on est dans un modèle ou chacun de ces acteurs peut avoir des intérêts ou des objectifs propres. En d’autres termes, il n’y a pas de convergence d’objectif entre les acteurs de la chaine et le résultat dans le comportement des usagers.

Le problème est qu’il peut y avoir des écarts entre chacun des acteurs et des objectifs, des divergences peuvent surgir à n’importe quelle phase du processus de décision. Selon Urio, chaque acteur, chaque système poursuit ses objectifs et, à chaque étape, il peut y avoir des distorsions. Le modèle que va proposer Urio va prendre en compte la possibilité de divergence que l’on peut retrouver à chacune des étapes du processus de décision politique. Chez Urio, il y a des « unités de décisions » qui sont le lieu à un moment donné où, dans un processus, une décision politique doit être prise. Par exemple, si on est dans un processus référendaire, le lieu de décision va être le processus de votation populaire.

Dans un processus décisionnel, il y a plusieurs unités de décision qui peuvent être identifiée et à chaque fois, chaque unité de décision va être caractérisé par trois types de systèmes :

• unité d’organisation: pour chaque unité de décision, il va y avoir un système d’organisation qui sont des normes formelles disant qui est responsable de quoi dans les processus de décision, ce sont les normes qui organisent le processus de décision. C’est ce que Urio appelle une unité d’organisation ;
• système de communication: transmission d’informations et comment est transmis l’information par rapport a telle ou telle unité de décision ;
• système de motivation : savoir si, dans le lieu, l’unité de décision concernée, et-ce qu’il va y avoir une motivation ou une incitation à poursuivre l’intérêt collectif et général ou au contraire à poursuivre des intérêts partisan, corporatiste ou personnel.

L’unité de décision est le lieu où se prend la décision et vers lequel convergent les efforts des autres acteurs pour influencer ce choix. Les acteurs participant au processus de décision, sont dotées de leur propre système d’objectifs et suivant les étapes du processus décisionnel, l’unité de décision peut changer. Il y a une unité de décision organisée en fonction des trois systèmes est autour des unités de décision, il y a des acteurs qui vont converger pour tenter d’influencer le processus de décision. Tous les acteurs vont converger vers le lieu de décision pour tenter de faire évoluer la décision ou faire en sorte que la décision aille dans le sens des acteurs concerner. Il y a plusieurs unités de décision et pas de déterminisme entre les unités de décision entre elles. On retrouve souvent les mêmes débats qui ont fait objet de votation populaire au niveau parlementaire et au niveau des décisionnaires politiques.

La décision est notamment influencée par trois types de facteurs :

• environnement médiat : c’est le contexte et les circonstances dans lequel les décisions sont prises. Dans le cadre d’une approche fonctionnaliste de la politique publique, la décision politique est une manière d’adapter la politique aux circonstances médiates. Pour Urio, cette approche serait fonctionnaliste ou déterministe de la politique publique.
• environnement immédiat : ce sont les interactions entre acteurs avec leurs objectifs variés. La politique, ce n’est pas simplement trouver la solution la plus ajustée selon les circonstances extérieures, mais aussi trouver les solutions les plus ajustées entre les acteurs concernés.
• les informations échangées : le savoir est une ressource de pouvoir.

Avec ces trois éléments, on a une vision de la politique qui est potentiellement plus dynamique. La politique, ce n’est pas simplement s’ajuster aux circonstances, mais trouver des compromis dans certaines situations et une question de savoir. Cela vaut pour toutes les étapes de la décision. Une décision n’est pas un processus linéaire, mais une décision peut évoluer selon les étapes.

La politique, la décision politique revient à chercher un équilibre entre les différents éléments précédents évoqués, un équilibre qui prennent en compte le système de motivation, d’information de communication, les acteurs et l’environnement médiat afin d’arriver à un équilibre entre ces différents éléments. Urio envisage quatre types d’équilibres permettant d’avoir une vision plus dynamique que celle de Easton. Urio identifie quatre types d’équilibre :

• équilibre figé : stabilité parfaite et rien ne bouge, on est toujours sur le même type de décisions.
• équilibre statistique : ce système va pouvoir évoluer, mais il va toujours revenir à la situation d’équilibre initiale. Il y a des processus équilibrateurs qui font qu’on retourne toujours à l’équilibre initial.
• équilibre dynamique : permet de passer d’un état d’équilibre à un autre état d’équilibre. La décision politique vise toujours l’équilibre et c’est le processus décisionnel qui va permettre de passer d’un équilibre à un autre équilibre.
• modèle de changement continu : le système se transforme sans arrêt, les acteurs sont toujours en interaction.

Le modèle d’Urio est un modèle qui permet aussi de penser la notion de changement continu alors que le modèle de Easton ou de Parson sont des modèles qui clairement ne peuvent aller au-delà des trois premières situations d’équilibre privilégiant l’équilibre figé ou statique pouvant envisager l’équilibre dynamique, mais ne pouvant aller jusqu’à l’étape du changement continu. Le modèle d’Urio est complexe.

Un cas concret : l’affaire des Mirages (1958 – 1964)

Mirage III.

Il est possible de résumer la chronologie des faits en deux grandes étapes :

• de 1958 à avril 1964 : décisions closes menant à l’acquisition de 100 Mirages ;
• de mai 1964 à fin 1964 : décisions ouvertes qui va mener à l’acquisition de 57 Mirages et réformes du DMF.

Chronologie : étape 1 (1958 - avril 1964)

Au printemps 1958, la Suisse fait le choix politique de renoncer à la fabrication du P-16, avion de combat conçu par l’industrie aéronautique suisse. Le 2 juin 1958, le Conseil fédéral charge le DMF de lui faire des propositions d’acquisition d’un avion étranger pour « assurer la protection de l’espace aérien, le soutien des troupes terrestres et les missions de reconnaissance ». Le 10 août 1958, le chef du DMF charge l’EMG de cette tâche. L’EMG constitue un groupe de travail sur l’acquisition des avions (GTAA) qui se compose de trois représentants pour choisir l’avion le plus nécessaire à la Suisse tout en prenant en compte l’environnement médiat avec l’idée d’avoir le moins d’interactions avec des acteurs ayant des intérêts divergents. Ces trois représentants qui forment un groupe cohérent sont

• l’EMG ;
• le service de l’aviation et le DCA ;
• le service technique militaire (STM).

Donc tout va au DMF, c’est-à-dire que cela mène à la suppression de l’ancienne Commission pour l’acquisition d’avions militaires existant depuis 1943 et composée de professeurs de l’EPFL, de hauts fonctionnaires et de représentants de l’économie privée. Les travaux du GTAA étaient de comparer six avions (Draken suédois, Starfighter américain, Supertiger américain, Mirage III français, Fiat italien et Freedom Fighter américain). Le choix de l’avion, de l’électronique et le calcul des coûts mène à commander 100 Mirages équipés construits sous licence, adaptés aux spécificités de l’armée suisse et livrés 5 ans après la signature du contrat, pour un montant global de 1,07 Milliard de francs suisses (octobre 1959).

Il va y avoir une consultation des autres Départements. Le Département politique et le Département de l’économie publique préféreraient l’avion suédois (car la Suède est membre de l’AELE tout comme la Suisse) et le Département des finances et douanes souhaiterait acquérir un avion moins cher. Le GTAA ramène le budget à 947 Millions de francs en septembre 1960. Le DMF maintient son choix en faveur du Mirage, le transmet au CF, qui confirme ce choix le 28 décembre 1960. Le CF charge le DMF de rédiger le message du CF de 1961 à l’attention du Parlement. Le souci est de présenter à l’Assemblée Fédérale une demande acceptable de 871 Millions de francs alors qu’il était impossible alors de calculer les coûts réels de l’électronique et donc les coûts totaux de l’avion.

Les commissions militaires de l’Assemblée fédérale discutent le projet, vont auditionner et consulter les documents complémentaires du GTAA sans consulter d’experts indépendants. On arrive à une recommandation qui est d’acquérir 100 Mirages construits en série, complètement équipés, y compris l’électronique de bord pour 515 Millions de francs. L’acceptabilité politique joue beaucoup plus de rôle dans la manière de présenter les coûts que le calcul effectif des coûts. Cette proposition va être acceptée par le Parlement.

La signature des contrats (par le STM) avec Dassault se fait le 25 juillet 1961 avec la ratification par le chef du DMF sans consultation du Conseil fédéral alors même que le chef du DMF était au courant d’un dépassement des crédits alors estimé à 43-45 Millions de francs. Le choix de l’électronique (Taran) par le GTAA est fait en octobre 1961 même s’il était évident qu’il y aurait un dépassement des crédits et confirmé par le chef du DMF le 20 octobre 1961, mais le dossier est envoyé au Conseil fédéral seulement le 20 décembre alors que celui-ci doit se prononcer avant la fin de l’année et que le dépassement de crédits est alors estimé à 95,3 Millions de francs. La ratification du choix du Taran est faite par le Conseil fédéral le 26 décembre 1961. À partir du moment où l’achat et ratifié, le GTAA est dissolu est les coûts vont être de nouveau analysés.

Le 12 février 1964, le chef du DMF communique au Conseil fédéral que le dépassement s’élève à 356 Millions de francs en plus des 220,4 Millions de francs de renchérissement. Le coût a doublé et donc il faut faire des demandes de crédits supplémentaires nécessaires. Le 25 mars 1964, le Conseil fédéral décide de créer une commission d’experts (dite Commission Daenzer) composée d’experts de l’industrie et des sciences économiques.

Sans même attendre les résultats de cette Commission est rédigé un nouveau message du Conseil fédéral (24 avril 1964) à l’intention de l’Assemblée Fédérale pour demander un crédit additionnel avec une plus forte implication d’économistes et de techniciens sous l’égide du STM. Les crédits supplémentaires sont rendus publics en mai 1964. Il faut noter que le Conseil fédéral reconnaît, dans son message de 1964, les erreurs d’estimation des coûts du gouvernement fédéral et de l’administration qui peut être vue comme une tentative de gagner la sympathie des éventuels opposants aux 100 Mirages. Jusque là, les décisions étaient closes, puis le processus s’ouvre à partir du printemps 1964. Le centre de décision se situe dès lors au Parlement vers lequel convergent les efforts de tous les acteurs.

Chronologie : étape 2 (mai 1964 – fin 1964)

Va être mobilisé la presse sur l’affaire des Mirages et plus généralement, sur le contrôle parlementaire de la bureaucratie ainsi que l’opinion publique et vont réagir les partis politiques, y compris au niveau cantonal, dès la publication du message du CF en mai 1964. Cette affaire prend de l’ampleur. Le Département militaire fédéral doit se défendre publiquement y compris vis-à-vis de la NZZ qui accuse le CF Chaudet, chef du DMF, d’opposer les patriotes aux antimilitaristes pour faire passer les crédits supplémentaires. Le processus va changer, on n’est plus dans un processus en vase clos, mais dans un processus beaucoup plus ouvert.

Les Parlementaires (surtout les membres des commissions militaires de l’AF) sont ainsi mis sous pression. La session de juin 1964 est définie comme la « session Mirages » menant à la création d’une commission d’enquête parlementaire est alors envisagée. Le Rapport intermédiaire de la Commission d’experts Daenzer (mise sur pied par le Conseil fédéral) présenté la veille du débat au Conseil national (8 juin 1964) met en avant un certain nombre dysfonctionnement :

• insuffisance de l’étude du GTAA d’un point de vue industriel ;
• absence d’un organe indépendant du DMF ;
• message du CF de 1961 donne une « impression d’exactitude trompeuse » ;
• points de vue du STM et du Département des finances et des douanes insuffisamment pris en compte ;
• aucune négligence coupable (pas d’enrichissement personnel) ;
• impossibilité à ce stade de préciser la somme totale nécessaire pour l’acquisition des Mirages.

PUK-Vorsitzender Kurt Furgler

Le 9 juin 1964 sont renvoyés les débats parlementaires décidés au Conseil National (par 156 voix contre 3) et est nominée une commission d’enquête parlementaire présidée par Furgler. Le 17 juin 1964 est prise une décision analogue du CdE (par 33 voix sans opposition). La presse salue avec satisfaction la création de la Commission Furgler. Le 19 juin 1964, la Commission Furgler bénéficie du pouvoir exceptionnel d’interroger de plein droit les fonctionnaires. Trois sous-commissions vont s’intéresser aux problèmes financiers, problèmes militaires et techniques, problèmes d’organisation du DMF sur six sessions de 3 jours avec 51 personnes interrogées qui produisent des analyses et des documents, sont également appelé des experts externes notamment issus de l’industrie.

Le rapport de la Commission Furgler est adopté à l’unanimité le 1er septembre 1964 mettant en exergue les points suivants :

• calcul des frais mal organisé au sein du GTAA ;
• message du CF de 1961 était en partie tendancieux ;
• volonté de perfectionnisme du DMF ne tenait pas compte des limites financières ;
• divers frais supplémentaires prévisibles dès 1961 auraient dû inciter le CF à différer son message et à informer l’AF. Par leurs multiples décisions le DMF et le CF ont restreint, mois après mois, la liberté de décision de l’AF ;
• le CF est responsable de la tournure fâcheuse qu’a prise l’affaire des Mirages

La Commission Furgler conclut également que les coûts suivants, auxquels il faut ajouter 300 millions de francs pour les dispositifs de décollage et atterrissage, sont les plus plausibles à ce jour :

• 100 Mirages = 1,5 – 1,7 Mrd de francs ;
• 70 Mirages = 1,39 – 1,54 Mrd de francs ;
• 50 Mirages = 1,3 – 1,4 Mrd de francs ;
• 30 Mirages = 1,19 – 1,24 Mrd de francs

Ces montants confirment les estimations faites dès 1963 par le STM et le budget accordé jusqu’ici correspond de fait à environ 57 Mirages. D’autres propositions de la Commission Furgler concernant la réorganisation du DMF comme, par exemple, la nomination d’un chef de l’armement, le contrôle parlementaire de l’administration avec le renforcement à discuter en collaboration avec les Commissions de gestion et Commissions des finances de l’Assemblée fédérale, une éventuelle juridiction administrative en matière fédérale, etc.

La presse rend hommage au travail de la Commission Furgler : elle attaque les hauts militaires, souligne l’absence de curiosité du Parlement, ne traite pas en soi du problème militaire et se prononce en faveur des réformes demandées. Des débats parlementaires ont lieu en automne 1964 dès le 23 septembre. Le CF, tout en étant convaincu que la Suisse avait besoin de 100 Mirages, renonce à défendre avec fermeté sa position. Le CN accepte 57 Mirages le 24 septembre par 139 voix contre 31 issues des communistes et de certains socialistes et indépendants. Le CdE approuve cette décision le 7 octobre par 34 voix contre 0 et 8 abstentions.

Enseignements de ce cas (selon P. Urio) sur les causes profondes de l’affaire des Mirages

Selon Urio, le système est désuet d’autorité, d’organisation et d’information au sein de l’administration fédérale et entre celle-ci et le pouvoir politique (CF, AF). L’absence de techniques modernes d’analyse montre qu’il faut se doter d’outils modernes d’analyses, d’autre part, il y a un manque d’analyse systémique qui traduit une incapacité de l’administration des années 1950 à aborder un sujet d’une telle complexité. Urio pointe aussi la faiblesse du Parlement et son manque de curiosité et de ressources, mais également la faiblesse de la presse pour suivre l’affaire même si elle a créé un climat favorable à la réduction du nombre d’avions.

Sur un plan plus théorique, ce cas illustre montre qu’il y a une la multiplicité des lieux et des types de décision, la décision doit être vue comme processus avec de multiples unités de décisions et suivant les unités de décision on peut revenir en arrière et remettre en causes les décisions prises précédents. Urio met aussi en avant la pluralité des relations possibles entre administration et pouvoir politique dans le processus décisionnel, le rôle politique joué par l’administration grâce à la manipulation de l’information, la possession d’une compétence spécifique et la réputation d’expert de ses fonctionnaires. Le dernier élément mis en évidence est que le savoir et l’information sont des ressources fondamentales de pouvoir.

Les conséquences sont à la mesure du scandale ayant des effets sur la carrière de plusieurs élites. Les têtes tombent au DMF comme le patron des troupes aériennes qui est suspendu par le CF et le chef de l’EMG démissionne. Le CF Paul Chaudet (chef du DMF) ne peut pas résister longtemps à la pression : il démissionne aussi en novembre 1966 (suite à la pression de l’assemblée des délégués du PRD qui se soucient des élections de 1967).

Ressources

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