Public Policy Analysis: agenda setting and formulation
Agenda setting and formulation are the first two stages of public policy. A public policy is a set of actions and decisions that governments take to solve a problem. Four stages are followed by all public policies.
The first step is to put the public problem on the agenda and try to solve it. The purpose of the agenda-setting phase is to specify what the state's problem is and why it should intervene.
The second step is the formulation of public policy or programming policy, which will answer the question of what is the solution envisaged, what is the legitimate solution, what is the acceptable solution for the policy.
The analysis of agenda setting will try to explain why the problems addressed by public policies are constructed. Without forgetting that it is very difficult to initiate a new public policy, since the construction of these problems does not automatically ensure that they have access to the agenda.
Setting the political agenda: "construction" of public problems
Definition of a public problem
The political agenda is the set of issues that are considered as priorities by political and administrative authorities. We speak of a "political agenda", but we can also very well speak of a "media agenda". The media diary is the main stories that are told in a newspaper, a television or radio station or even on the few pages of a newspaper's website. The agenda of the political authorities can be found, for example, at parliamentary level. Parliament's agenda is nothing more than the subjects dealt with by the various parliamentarians, and that is why, through motions, private members' initiatives, postulates, questions or interpellations by parliamentarians, what subjects are they concentrating on. The Government's agenda is what the Federal Council talks about during its meetings. In Switzerland, there is no transparency on the deliberations of the Federal Council, so we do not know exactly what it is talking about. He makes press releases when he has made decisions, but it is not clear what he has decided to decide or not to intervene or not to communicate.
The agenda covers all the priority themes, public policy issues and public problems addressed by political actors. When we talk about the media agenda, it is the media, when we talk about political parties' agendas, it is the agenda of political parties that translates into the themes they talk about in their election campaigns.
These agendas are excessively limited. When you read a newspaper, there is an excessively small number of topics that are covered. If we look at the themes dealt with in a parliamentary session, in relation to all the problems that arise, there is a very limited number of public policies that are the subject of parliamentary debate. Therefore, when we want to launch a public policy, it is difficult to attract the attention of the media, political parties, parliamentarians or government actors to the problem. They have very little space to discuss things. A newspaper discusses an average of twelve to very many stories on its first page in priority to everything that happens except when there are a few exceptional pages, a newspaper always has the same structure and the same number of pages. It is an agenda that is very limited and there is a very strong selection of what we are going to talk about, what are the priorities given by the editorial line of the newspaper management committees, what are the priorities that the parties will set when they launch an election campaign. A political party discusses few themes, perhaps three or four themes because it seeks to profile itself on those specific policies and not on the rest. The same is true at the government level. The Federal Council usually meets one afternoon a week to discuss and decide on the direction of the state. It will not be able to deal with a large number of problems indefinitely; it concentrates and focuses on certain limited priorities. This means that there is competition between the different themes. If one theme takes a place on the agenda, another is evacuated. The agendas are not extensible, parliamentary committees have a predetermined duration, so access to the agenda, even for the media, is very difficult. The actors who want to put a problem on the agenda will try to build this problem so that it gets the attention of the media, parties, parliamentarians and government. This is the main issue on the agenda, i.e. how to be able to use this very scarce resource, which is the attention of political decision-makers, the media or even citizens. To be listened to or manage to put your problem on the agenda, you have to go through a process with different steps.
The agenda therefore represents all the public problems considered to be priorities. For example, we read the front page of a newspaper every day, and we codify after reading it, which areas of public policy and what issues are specifically concerned. With this pathology, there are many of us who systematically code, in different countries, the media agendas of political and governmental, parliamentary or budgetary parties with the same technique. We have defined 200 categories of public policies, which are 200 fields of intervention in which the State can intervene, and we apply this coding grid with these 200 categories of public policies to different agendas such as, for example, how much attention is paid to the economy or to environmental issues, but also to monetary issues. On the basis of multiannual analyses, it is possible to really see which issues are on the media or parliamentary agenda as a matter of priority. For the Swiss parliament, for example, more than 22,000 speeches by parliamentarians have been coded, asking questions or tabling postulates and private members' initiatives in order to find out what parliamentarians' priorities are.
In order to code the governments, it is possible to code its press releases, but also possibly codify the government agreements that we have in some countries, namely the agreement that the coalition of different parties that will form the government negotiates at the beginning of the legislature by stipulating their priorities. If you're in a Westminster system, what you code is speech of the queen', which is when the government announces its thematic priorities, it's a long list of priority actions that a government in the United Kingdom, written by the government and read by the queen.
In terms of the budget, it is exactly the same thing. It is possible to reread the budget, i.e. take each budget item, and ask what public policy it refers to, and so it is possible to show the budget priorities according to different themes.
The big question that arises once all these agendas have been coded over a long period of time in different countries is how to explain that some themes are given priority in one agenda and in another, do the media and the press talk about the same thing and admit that they do not talk about the same thing, the question is what are the issues in democratic terms that arise. If they are talking about the same thing, the question is who influences who, whether the media reflects what parliamentarians are talking about or what parliamentarians are talking about in terms of visibility and media recognition, reflects what the media is saying. Cross-checking two agendas raises the question of who controls the agenda, which is an essential issue in terms of power analysis or even democratic issues.
Analyzing the agendas, it is possible to do so quantitatively by measuring the relative importance given to public policy for each agenda. It is possible to do something upstream, that is, try to understand why a theme arrives on the agenda, finds an institutional path, manages to retain the attention of political actors and the path that must be followed by those actors who want to bring a new problem to the agenda; how will they build it so that it arrives on the agenda. Problems are never given away, they are always built. It is moderate constructivism, because objective things happen in real life, but they are only politically important if they are taken up, articulated and framed by political actors.
For example, there are agri-food GMOs; what is the problem? If we look at the debates on agri-food GMOs, according to international analyses, have been constructed as a problem in a very different way. For some, this is a purely agricultural problem; do GMOs in the food industry allow farmers' productivity growth to "yes" or "no"? For others, this has been an environmental problem, namely whether plant transgenesis on one plant will not lead to genetic pollution risks with unwanted cross-breeding with other plants that have not been genetically modified. In the same environmental register, some have said that it is indeed an environmental problem, but it is not at all an unintended pollution problem between species, but it is simply a problem of reducing herbicides. Others have again argued in terms of health by saying that the problem of GMOs is not a problem of agricultural productivity and how to save the world's hunger, nor is it a positive or negative environmental problem, nor is it a problem of how our bodies will react and whether we will not develop allergies to certain GMOs once they are introduced either as animal feed or directly into the environment. Other actors have framed and defined the problem in a totally different way in a purely economic power relationship parliament; Major seed companies and biotech firms such as Monsanto, which produce GMOs for agri-food, are rather North American-type companies, which, by controlling the seed market, will create an asymmetry between the North American market and the markets in Latin America, India or Europe that will be economically dependent on these major seed companies.
We can see that starting from the same technological development of agri-food GMOs, there are perceptions of the magnitude of the problem, which is necessarily multidimensional and very different. The question that arises is which definition of the problem is most relevant to political decision-makers and is there one of the dimensions that will promote access to the political agenda; is there a better chance of seeing the issue of GMOs in the agri-food sector in parliamentary debates if we talk about the environment rather than economic dependencies? This is the empirical question that arises for the researcher in public policy analysis, but it is also the very practical question that people who participate in these public policies and who strategically ask themselves how the problem fits. We are talking about "framing", i. e. how to find the right definition, the right social construction of the problem in order to attract the attention of political decision-makers.
The construction of problems is complicated because in order to really arrive at the political agenda and eventually lead to the beginning of a cycle of public policy, we have to go through different stages and at each of these stages, there are possible pitfalls, possible drifts, we leave the cycle, we never manage to reach the agenda.
This diagram represents the long road that promoters of a public problem must follow in order to build it.
Generally speaking, we start from a private situation that is considered problematic and we will try to say that the situation that affects many people in their private sphere, and sometimes even their physical integrity, is not purely a problem that affects the private sector, but it is certainly a broader problem, a problem called "collective", a problem called "societal". We must try to articulate this first link, which is to say that the situation affecting these people is not a private problem, but a collective problem or a social problem. The barrier is generally very high, it is the highest that can be observed in the whole process of constructing a problem. The main pitfall here is simply the social non-recognition of the problem, there is no mobilization on an individual basis, there are no associative actors who carry the problem to give it a certain resonance, speaking on behalf of the people who suffer from this problem.
For example, if we look at the situation of domestic violence objectively and statistically, this is not a problem that is obviously minor. If we look at the difficulties in articulating this problem to make it recognized as a collective problem, we realize that the first handicap is to move the problem towards social recognition. The same applies to incest and doping in sport. Moves from individual choice to thematisassions as a collective problem, but not as a public theme, it is a jump that is hard to get past. Let us assume that the private situation which concerns a certain number of people and that there is an association which is a spokesperson, sometimes we only need one individual, for example, someone who is a politician who says: even I, myself, suffer from domestic violence, it is a public problem. Suddenly, it's getting hotter, the media starts to take an interest in it, the parties take over.
If the first leap has been made into a social or collective problem, we still have to make a second leap, a second step in order to ensure that this problem is recognised as a public problem, i. e. that it should be solved not in an associative way by a collective of corporate or other actors, but that it should be solved by the political authorities, that it should lead to a public policy. Quite often, articulated problems may not be placed on the political agenda, they are not thematised as political problems or at least not as priority political themes. Paedophilia networks and child labour are known problems, for which there are associations that have been advocating for years or decades, which are often discussed in the media, but which have difficulty being discussed at the political level simply because politicians prefer to remove this issue from their own agendas. Often the political power, if it does not foresee a simple, easy and immediate solution, it will prefer to remove a problem from the agenda rather than wanting to deal with it. This is referred to as "non-scheduled" or "non-decisions". One of the most quoted articles in political science is called "La Non-Decision" (Baratz and Bachrach). He says that in order to understand who has power in a democracy, we must not look at who influences the decisions that are taken in public policies, but rather at who is able to remove certain problems from the agenda, to prevent the state from interfering in their affairs. Therefore, non-decision, a deliberate decision not to put on the agenda and not to intervene, is also a default public policy and it is a public policy that applies to a majority of cases. A minority of problems follow this causal chain and a majority of public problems end up in its pitfalls.
Assuming that there has been a social problem on the agenda which has become a public problem, nothing tells us yet that the next phase, the formulation of a public policy, is going to succeed and that there will indeed be a solution to the problem, that there will indeed be actions taken by the State. For example, in the absence of political consensus, there may not be a policy adopted, but the issue remains on the agenda and sometimes even for a long period of time. Maternity insurance has taken a few decades to be accepted; therefore, between a constitutional article, its implementation by law and the insurances that recognize this "sickness" that is maternity, this is an emblematic case where this link has really been very difficult. As far as the Taubin tax on financial transactions is concerned, we have been talking about it since 1972, and this has even been reflected in presidential statements and government agreements, but it is not about to be implemented and levied on all transactions.
Thus, the definition of a public problem is a difficult process with successive steps to be taken. Public policy analysts who have been interested in this phase of problem building and sequencing in agenda setting have asked themselves what dimensions are manipulated by the actors trying to build a problem and what are the dimensions that allow them to reach their goals and put a problem on the agenda.
Strategic construction of problems
Several empirical studies have hypothesized that the problems on the agenda have certain characteristics, which are not necessarily objective characteristics, but characteristics that can be constructed.
The first is that they all have a certain severity, that is, the people who wanted to put the problem on the agenda have told the political authorities that this problem is serious and severe and that the estimated consequences of non-intervention are dramatic. Often, people who build this problem also do so by using labels. The very term used to characterize the problem refers to the idea of the severity and consequences of the problem in relation to the negative effects, especially if nothing is done. It is better to say that the problem is severe than not so important.
The second dimension that complements the first is the question of perimeter. If the former is concerned about what is happening in dramatic terms, the second dimension says who is concerned. A priori, the greater the perimeter of a problem, the wider its audience, the more likely it is to attract the attention of policy makers. This issue of perimeter or hearing is not just a quantitative issue, it may be the nature of the people affected by the problem, affected by the problem, that matters more than their numbers. There is a very interesting analysis that was done at the time on AIDS, and that is why AIDS gets the attention of policy-makers in the US Congress; today AIDS is not very much present in our debates, between the attention of politicians and the objective figures in relation to the problem, there is no direct link. The question was how parliament discusses AIDS-related issues in relation to the hearings held by the various congressional committees and the budget allocated by the U. S. Congress to fight AIDS. There had been some sort of tiering in the relative attention of parliamentarians: at first, it was not much, and then suddenly a jump. These researchers wondered what explains why attention varies over time, and why budgets vary over time. They realized that this depended largely on the audience, namely who was concerned, who was politically constructed, in the political discourses, in the demands of the associations as the people who suffered from this problem of AIDS. Initially, the clientele, audience and perimeter of this problem were confined to gay homosexual communities and drug-dependent people; they are social groups that have a certain negative image at the time when this problem broke out, having a fairly strong political power in the case of gay people and very weak in the case of drug-dependent people. As long as the problem was limited to these actors, the attention was rather weak, there were even people who said that the problem and its solution at the same time, if it only concerns them, it will make it possible to eradicate these people, there were rather nauseating speeches at that time. All of a sudden, there was a leap in 1991 in the relative attention paid by congressional committees, which was reflected in the budget. When in 1991, Magic Johnson, a basketball player, said that he contracted AIDS, it completely reverses the image of the problem we have of who is affected, and we think that even if such a personality can suffer from the problem, then we really have to do something about it. The statement of Magic Johnson resulted in increased attention to Congress and the budget that is allocated. A third stage in the development of this policy and the inclusion or retention of this policy in the policy agenda is when it was discovered that another group still suffers from this problem, namely the hemophiliacs who had been transfused with blood, who had not been sufficiently heated, who were already sick, who had a rather positive social construction and were coming back for treatment. So this is a truly problematic situation that is strategically easy to build to tell the government that it must do something for these people. Thus, the perimeter of who is concerned is a second dimension on which the actors play to try to attract attention.
The third area of attention that has been empirically demonstrated is the novelty of the problem. Politicians don't like to deal with old problems, they don't like to repeat the same stories. So, regardless of the land tenure nature of the problem that we want to put on the agenda, we must label it again, we must reformulate it, bring it up to date, we must combine it with a concern that seems to be a priority. If we take the case of air pollution, this was initially perceived as something excessively localized, namely urban "smog", now the focus of attention for a few years, but subsequently, attention to air pollution was put back on the agenda thanks to something that was the death of forests that traumatised part of German-speaking Switzerland, much more people than urban smog in terms of attention and in terms of the environment. A problem must be new to be attractive.
The fourth dimension is that people construct their problems as urgent with a need to intervene immediately. You have to build your problem as a crisis situation. It is sometimes obvious to do so, as in the case of attacks, which is a very easy case, since there is no need to declare a state of emergency. This is something that is common in pandemics and epidemics. People who have difficulty in constructing their problem as a matter of urgency are people like the Swiss Foundation for Landscape Protection, which tries to explain that the degradation of the landscape is a priority problem and that it is urgent to act today to prevent anything from being done for fifty years and gradually degrading the landscape. Depending on the type of issue we want to raise, it will be very difficult not to be downgraded by problems that are considered more urgent.
When we build a problem, we will say what are the causes of the problem, but we will also say who suffers from the problem. By defining the causes of the problem, we will identify, we will designate politically, we will sometimes politically stigmatize actors as being responsible or even guilty of the problem. The question is, what kind of cause can we use when we talk about what our problem is? Some actors' behaviours are identified as the cause of the problem, but the question is whether they are doing it deliberately, through negligence or whether it is purely accidental. A debate makes it possible to make an analysis that took place after the collapse of a house following an earthquake in Morocco. We are trying to remedy this situation. For some, it is an accidental cause, there is no public policy to prevent earthquakes. For others, this is negligence on the part of the state, because they knew full well that there were going to be earthquakes, but they did not designate non-constructible areas in particular seismic zones, or they did not identify safety standards for building construction so that they would withstand earthquakes; Therefore, it is negligence on the part of the State or some local actors in identifying seismic zones or in not defining anti-seismic standards for building construction. In the first case, we cannot prohibit the occurrence of an earthquake by the constitution, but in the second case we can already conduct a public policy by saying that we are going to make land use planning and building laws aimed at preventing houses from collapsing. There is also an intentional cause which is the situation where, always in the same case, it is said that it was known that there were earthquakes, in addition to the fact that the State had made seismic zones, had adopted particularly strict construction standards for houses in these seismic zones. What has happened is that there are developers and builders who intentionally, intentionally, deliberately, did not meet construction standards to make more money and that is why the houses collapsed. What we learn from the literature is that problems where there is an intentional cause are much more easily on the agenda than others. When someone is identified as being responsible for the problem and intentionally guilty of it, they knew the consequences of their actions and they did it deliberately, so it is easy to identify a target group and intervene to try to change their behaviour. Usually, the stories that come to light when a problem is debated are those of identifying a culprit and an intentional cause. When you read the press critically, you have to try to find out what the cause is.
The complexity of the problem or cause being stated is also a factor that explains why a problem keeps the agenda or does not keep it. The simplicity of the hypotheses, and this is a bit saddening for people who are trying to fight populism, is that the simpler the story, the more likely it is that it will make its way onto the agenda. If you tell a complex story with a multitude of causes and you don't know exactly where the government should prioritize action, then it's going to be more difficult. The worst things we have been able to do is to stigmatize people as the cause of all the problems. In the less dramatic case with the debate on: it is necessary to regulate the bonuses of top-managers in order to fight against the financial crisis, this is rather simplistic and it is a history that has been well established by limiting the flexible part of top-managers' remuneration, we are going to solve the problems of perverse incentives and imbalances in the financial market. For people who work in the field, this is a bit simplistic, but it quickly retains public opinion and possibly that of some parties.
The last dimension is that of quantifying the problem, by being able to objectify, to make visible or even monetize, to give a value to the problem or to the negative effects of the problem that we want to put on the agenda. Air pollution generally does not exist until statistics are available to demonstrate harmful effects such as fine particles or radioactivity. Therefore, we need actors who can construct the problem, in particular through statistics, or even give a blow to the nature of the problem to challenge minds. This presupposes certain actors' capacities for action.
Which actors play an important role?
Why does a problem follow this causal pathway to the end? This is perhaps because it has certain characteristics that refer to the way in which it is constructed by the actors because it is severe, because it has a large perimeter because it has been objectified, quantified, because it has found an intentional cause. The question that also arises is which actors construct these problems, who are able to manipulate these decisions on the construction of the problem. In other words, who builds the public problems on the agenda.
There are different theoretical approaches and hypotheses that have been proposed in the literature. Five of them are quite dominant and we find empirical demonstrations for these hypotheses quite conclusive.
Some people talk about a model of media coverage, saying that political power will keep only what is on the media agenda. The media talk about certain themes that are then taken up by the political authorities, such as the press, social networks and polling institutes, which, for example, express which problems are considered to be priorities. There is empirical evidence of this media coverage mechanism, which means that the media will construct the problem that will be on the agenda in cases of political, financial and other scandals or in other cases raised by investigative journalists. It is also sometimes found in more surprising cases such as dangerous dogs. The media can build the attention of political actors.
Some speculate that it is the political offer, i. e. the themes put forward at the time of the election campaigns, which are then taken up by the government and parliament. It is a fairly logical hypothesis and quite attractive, one is elected by making promises and will keep promises once elected. This works very well for some parties, such as the radical right-wing parties and immigration issues. Analyses show the relative share that some parties give to immigration issues and what is the result of parliamentary interventions by these parties on immigration issues and what control these parties have over the framing of the political debate, and we can see that there is a strong congruence between these different agendas. So if we believe this hypothesis, we have to look at what the parties are talking about in election campaigns and we will understand what governments and parliaments are talking about in the following legislature.
These first two rather obvious hypotheses deny the fact that private or associative actors also play a decisive role in the construction of problems. Several hypotheses have been put forward to suggest that it is the interest groups, lobby groups and lobbyists who formulate completely sectoral demands that only concern their own fields of activity and which are able to attract the attention of political decision-makers. This is called the silent corporatist action model. Farmers and bankers alike seem to have made frequent use of this kind of agenda setting. In this case, it is a professional association, for example, the Swiss Farmers' Union or the Swiss Bankers' Association or the private bankers' association, which anticipates a problem and makes requests directly through, for example, a party or a department to intervene in their field. Generally, they say that there is a problem and that we should intervene, we have a solution and we need to delegate the resolution of this problem and they want a guarantee from the State, to control the political agenda by saying that it must not be other people who are dealing with problems that concern us. This silent corporatist action involves lobbying activities that are not generally publicized, which are sometimes politicized by certain parties, but not necessarily, and which lead to entries on the agenda of the government or parliament.
The new social movements are actors who are not constituted as organisations, but who nevertheless mobilise important masses on particular themes such as, for example, in the case of the anti-nuclear struggle or anti-globalisation struggles and who, through demonstrations or even non-institutional violent demonstrations, try to put on the agenda a theme that nobody wants to talk about. The main hypotheses that have been formulated here are which type of event is particularly promising for an inscription on the agenda. Three main hypotheses were discussed:
- Is it the frequency of demonstrations that will make the theme of the problem higher? Are there more people in the street and the more often they are on the agenda?
- Others said that it is the size of the demonstration that matters most. Is the more people on the street, the more the theme will be on the agenda? So we do not need to have a few demonstrations of civil servants from a canton, but we need a very important demonstration not only of civil servants, but of a much larger section of the population once to get a government moving, for example, in a micro-republic.
- The third hypothesis is not the frequency or size of the manifestation, but the degree of violence of the manifestation. If the demonstration is conventional, policed, first of all, it may have less media appeal, but it will have much less impact than if the demonstration is not institutionalized, not supervised, not allowed, or even simply violent.
A third actor is the administration. In the model of internal anticipation, we know that the political actor is central to the inclusion of a problem in the agenda. We talk about anticipation because even if there is no media coverage, politicization, interest group or social movement, there are certain problems on which the administration has expertise and which it wishes to include in public policy. This is quite often observed in the health sector, particularly in terms of prophylaxis policy.[1], that's all about preventing addicts, tobacco, alcohol. These themes are often put on the agenda by senior officials (members of a ministry) who have privileged and direct access to politics, as their department head is a member of the government college, the executive. It is therefore easy for them to attract the direct attention of policy-makers.
For example, the Euro has emerged through the European Commission, which anticipated problems without social movements, the media, parties or political groups to lobby. The European administration has therefore made internal anticipation by creating this single currency.
In practice, these models are not enough to explain everything, there are still other actors like international organizations that can push the agenda of a problem, impose their agenda. It can be ignored or unwanted by local actors (media, politics, associations, etc.) in a country, but can come from outside. International organisations (OECD, EU) have sometimes imposed issues such as tax evasion and evasion on the Swiss agenda by "forcing" Switzerland to reform its practices to protect tax evaders.
To understand why a theme is on the agenda, we need to see how it was constructed by these different actors using the problem-building strategies seen before.
Example of the death penalty in the United States
This is an issue where the state appears in its most violent form. According to Max Weber, the state has a monopoly on legitimate violence and uses it in some cases to wage war. It is also a legitimate form of tax-raising violence, but the state can also give death legitimately if you are in a political system where the death penalty is provided for.
Frank Baumgartner, Suzanna De Boef and Amber Boydstun, in the book The Decline of the Death Penalty and the Discovery of Innocence publié en 2008, ont fait une analyse sur la manière dont était construit le problème de la peine de mort sur les différents cadrages qui existent, sur les visions qu’avait les américains de la peine de mort et sur l’éventuel impact de ces différentes définitions du problème sur la politique pénale qui est menée et en particulier sur le nombre d’exécutions ou de condamnations à mort qui sont prononcées chaque année aux États-Unis.
Si on lit la presse, on sait que de manière assez fréquente, des gens sont exonérés après avoir été parfois pendant des décennies dans le couloir de la mort. Un des derniers cas qui a été fortement médiatisé est Anthony Hinton. Cette personne, pour une raison de procès inéquitable est restée trente ans dans le couloir de la mort en Alabama avant d’être innocentée puis libérée.
C’est pour analyser ce phénomène et notamment l’impact de la dimension cognitive, c’est-à-dire vision du monde et construction des problèmes que Baumgartner et ses collègues ont faits une analyse des problèmes tels qu’ils sont représentés dans la presse de la peine de mort.
Ce cas empirique traite de la mise à l’agenda d’un problème ou plutôt de la reformulation d’un problème, de la redéfinition d’un problème. Il y a un cycle de politique publique, mais qui n’est pas une boucle qui se déroule qu’une seule fois, c’est quelque chose qui doit être conçu comme une spirale dans le sens où si on a adopté une politique, qu’on la mise en œuvre, qu’on a évalué ses effets, alors peut être l’évaluation de ces effets va nous amener à reconsidérer le problème, à reformuler le problème, ce qui pourra éventuellement influencer un nouveau cycle de politique publique, une reformulation, un changement dans le contenu de la politique publique.
Dans le cas d’espèce, à savoir l’analyse empirique de la peine de mort aux États-Unis, on est vraiment dans une étape de remise à l’agenda d’un problème qui n’est pas définitivement réglé.
Ce graphique montre le nombre de pays qui ont graduellement aboli la peine de mort et on voit que c’est véritablement à partir des années 1960 qu’on a une évolution quasi exponentielle du nombre de pays qui renonce à l’usage de la violence légitime par l’État sous forme d’exécution. En ce qui concerne les États-Unis, toujours pas ; c’est une grande démocratie qui n’a toujours pas aboli la peine de mort.
Cette politique se traduit par des décisions de l’administration, par des jurys populaires et par des actes administratifs de mise en œuvre qui consistent en des exécutions. Ces exécutions ont augmenté depuis le début des années 1800. Ensuite, il y a toute une phase où il y en a eu aucune vers le milieu des années 1970 puisqu’il y a eu tout un débat sur la constitutionnalité de la peine de mort notamment au niveau des États et au niveau fédéral. Suite à ce débat qui a établi qu’il n’y avait pas de problèmes avec la constitution, alors, il y a eu une croissance de nouveau et une reprise des exécutions. Cela est la perspective historique à long terme.
Ce que va faire Baumgartner et ses collègues est d’analyser véritablement la période de 1960 à 2010 qui correspondait aussi à la période où beaucoup de pays ont abandonné la peine de mort.
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Si on regarde de 1977 à 2007, les exécutions qui sont faites ne sont pas faites partout avec la même « intensité » selon les États américains. Au Texas, il y a eu 279 exécutions alors qu’en Alaska ou encore à Hawaï, il n’y a pas eu d’exécution observée entre 1977 et 2007. Ce nombre d’exécutions est à mettre en rapport par rapport au nombre de condamnations à mort qui existent.
Il y a le cas du Texas où il y a 392 personnes qui, entre 1977 et 2007, ont été condamnées à mort ou sont dans le couloir de la mort et sur ces 392, il y en a 379 qui ont été exécutés par l’État. Cela fait environ 96% des gens qui, une fois condamnés, sont exécutés. On passe donc à l’acte d’exécution de manière quasi « automatique ». Il y a d’autres États comme la Californie où, certes, il y a de nombreuses personnes condamnées à mort ou qui sont dans le couloir de la mort, par contre, les exécutions sont une exception ; environ 2% des personnes sont exécutés en Californie. Il faut être très attentif entre le nombre d’exécutions, le nombre de condamnations et les différences qui existent entre les différents États.
Ce que va analyser Baumgartner et ses collègues est l’impact d’un nouveau cadrage du problème, d’une nouvelle définition de la peine de mort, ce qu’ils vont appeler la « découverte de l’innocence ». En recourant à des tests ADN notamment, on découvre que nombre de personnes qui sont dans le couloir de la mort sont en fait innocent. Donc, potentiellement et c’est cela qu’amène le cadrage, on a exécuté des innocents. Les preuves scientifiques de l’innocence de certaines personnes condamnées à mort dans le couloir de la mort sont un changement cognitif qui va avoir un impact central et en cascade sur les pratiques effectives d’exécution.
Ils vont regarder comment ce concept de l’innocence qui est notamment parti de facultés de droit où des gens ont essayés de refaire des procès de personnes qui ont été condamnés à mort et de voir dans quelle mesure leur procès avait été équitable ou éventuellement s’ils avaient été condamnés sans preuve suffisante ou même contre toute évidence empirique. Ils ont découvert que le système est cassé, le système n’est pas forcément équitable, qu’il y a des gens innocents que l’on exécute. En mettant en avant cette redéfinition du problème, ils ont eu un impact médiatique et un impact aussi politique et finalement un impact sur les décisions concrètes que prennent les jurys.
Cette découverte de l’innocence ou cet argument qu’on assassine peut-être des innocents et qu’il faut réfléchir peut-être à nouveau sur la peine de mort est un argument parmi plein d’autres. Ce que montre dans son enquête Baumgartner et ses collègues est que cet argument est l’argument le plus fort dans l’histoire, mais aussi le plus récent et probablement l’argument qui a eu le plus d’impact sur les décisions prises en matière d’exécution.
Nous allons voir comment ils construisent leur argument afin d’arriver à leur conclusion. Ce qu’ils ont fait est qu’ils ont analysé la presse. Ils ont analysé des articles dans le New York Times, pas uniquement dans le New York Times, ils ont aussi pris de la presse au niveau des États et d’autres presses au niveau fédéral. Depuis 1960, ils ont passé au crible tous les articles qui concernaient la politique de la peine de mort soit environ 4000 articles identifiés. Ils ont lu ces articles et ont codé chacun de ces articles en se demandant si l’auteur est plutôt en faveur ou en défaveur de la peine de mort et sur la base de quel argument donc de manière inductive sans catégories prédéfinies. Ils ont recensé les différents arguments qui étaient invoqués par les rédacteurs des articles pour discuter d’un cas lié à la peine de mort. Ils ont finalement agrégé ces arguments dans 65 grandes catégories.
En codant ces 4000 articles, les arguments qui se trouvent dans ces articles, ils ont réussi à voir l’importance relative qui était accordée à différents arguments.
Il y a notamment l’argument de l’efficacité qui consiste à dire qu’il faut maintenir la peine de mort parce que cela a un effet dissuasif. Si les gens savent qu’ils peuvent être exécutés, ils vont peut-être réfléchir à deux fois avant de commettre un acte criminel. C’est l’argument de « deterrence » que l’on retient assez facilement dans les débats sur la peine de mort.
Il y a l’argument moral est l’argument que ce n’est pas parce que quelqu’un a tué qu’il est moralement acceptable de tuer par vengeance. La question est de savoir s’il est moral pour l’État d’exécuter des gens.
Le troisième argument est la potentielle équité. La question est de savoir si exécuter quelqu’un signifie que pour sûr le procès en amont a été équitable ou est-ce que les riches s’en sortent toujours et les pauvres malheureusement pas par exemple.
Il y a un débat qui soulève l’argument en termes de coûts, à savoir si cela coûte plus cher d’exécuter les gens que de les maintenir dans des prisons centralisées voire même de faire de l’argent si on privatise les prisons. C’est un débat loin de toute morale en termes d’efficacité, savoir si la peine de mort coûte trop cher.
Un débat relève des modes d’exécution qui fut hautement thématisé.
Un autre argument était celui de la pression internationale ou de l’image des États-Unis comme une démocratie par rapport à cette thématique. Depuis 1960, un nombre important de pays abandonnent la peine de mort et la question est de savoir s’il faut se préoccuper du fait que de plus en plus de pression internationale sont mises sur les États-Unis pour qu’ils abandonnent la pratique de la peine de mort.
Il y a en tout 65 arguments que l’on retrouve dans la presse et en codant les 4000 articles depuis 1960, en identifiant les arguments qui sont dans chacun de ces articles, Baumgartner arrive à la conclusion qu’il y a une croissance dans l’attention qui est accordée à l’enjeu et particulièrement aux alentours des années 2000. Donc il y a pour une année plus de 200 articles qui sont consacrés à la peine de mort, c’est un pic d’attention relative.
On voit clairement ce qui s’apparente à une « issue salliance » qui est la saillance, la visibilité et la priorité accordée à cet enjeu dans les débats médiatiques. C’est assez impressionnant si on pense qu’on est à près de 250 articles sur une année, donc deux jours sur trois on parle de ce sujet. Là, il y a véritablement une croissance est la croissance la plus importante de l’attention qui se porte aux alentours des années 2000 sur cette thématique. Il y avait un autre pic lorsqu’on discutait de la constitutionnalité dans les années 1970. Donc, on n’a jamais autant parlé de la peine de mort depuis le début des années 1960 que pendant cette période des années 2000.
Si on regarde ces articles en particulier et comment est-ce qu’ils parlent de la peine de mort, en fonction de quelle définition, de quel cadrage, on retrouve dans ce graphique le terme de l’innocence qui apparaît comme étant le thème clairement dominant dans ce pic d’attention, dans cette ponctuation, soit près de 120 sur les 250, donc un article sur deux aborde la peine de mort sous l’angle de l’innocence potentielle des gens qui ont été exécutés ou des gens qui ont été condamnés. Auparavant, cela été quelque chose qui n’était pas dominant, on se souciait très peu de savoir si on avait exécuté des innocents ou pas ; tout d’un coup, tout le monde, en tout cas une histoire sur deux racontée dans la presse aborde la thématique sous cet angle. Donc, il y a un cadrage cognitif de la manière dont les gens réfléchissent. Les journaux disent non seulement ce à quoi on doit penser, mais ils disent aussi comment l’on pense cette thématique. Cela semble marcher, par effet d’entrainement, parce que les gens restent dans le registre de l’innocence.
Le troisième élément au-delà de dire qu’il y a une saillance très élevée qu’il y a une dominance évidente de ce thème de l’innocence est de savoir quelle est la tonalité de l’article, c’est-à-dire savoir s’il est « pro » peine de mort ou s’il est « anti » peine de mort ou bien « neutre ».
Avec ce graphique, la question est de savoir quelles sont les conclusions normatives et la ligne éditoriale. Si on regarde de 1960 à la période la plus actuelle quelle est la teneur des débats, alors on voit un équilibre entre les « pro » et « anti » peine de mort ; on se situe quelque part autour d’une position neutre, il n’y a pas de direction très claire dans un sens ou dans l’autre. Alors que dans les années où il y a un pic d’attention, le cadre de l’innocence s’impose, il est véritablement là dans une posture de soutien de la position des « anti » peine de mort. La tonalité des articles est véritablement très négative et négative comme jamais ; c’est une évolution historique, c’est un pic absolument remarquable et rare sont les renversements dans la construction d’un problème où l’attitude et le positionnement des acteurs ont cette ampleur.
Fort de ces trois constats, Baumgartner et ses collègues nous disent que le cadre de l’innocence a remplacé le cadrage. Ce cadre de l’innocence a une telle attractivité parce qu’il permet de ramasser et de rassembler d’anciens cadres du problème antérieur et notamment les inégalités face à la justice entre les noirs et les blancs aux États-Unis, entre les riches et les pauvres aux États-Unis, entre le fait que l’on puisse recourir à des soutiens de la part d’avocats.
Cette tendance observée dans le New York Times a aussi été observée dans d’autres journaux dans différents États. Mais plus encore, ce changement au niveau cognitif du débat a eu des impacts sur le nombre de condamnations ou le nombre d’exécutions. Ce n’est pas juste des histoires que l’on raconte dans la presse, ce n’est pas juste un changement de l’opinion peut-être publique, médiatique ou des politiciens, c’est quelque chose qui va modifier la pratique.
Pour essayer de tester si ce changement de cadre permettait d’expliquer ce qui se passait dans la pratique, ils ont simplement pris le nombre de condamnations et ils ont regardé l’impact du changement de cadre et de la découverte de l’innocence en particulier sur la réduction des condamnations que l’on observe à partir des années 2000. C’est un modèle statistique assez sophistiqué permettant de voir si un nouveau cadrage du problème réduit la pratique en termes de condamnation, mais aussi en termes d’exécution et ils contrôlent notamment pour toutes les variables qui pourraient aussi expliquer pourquoi on a une réduction des exécutions comme, par exemple, la transformation de l’opinion publique, des homicides ou encore de l’inertie des politiques publiques menées dans différents États. Donc, ils arrivent véritablement à la conclusion, recadrer, redéfinir un problème avec une telle ampleur qui se traduit en suite par des impacts majeurs au niveau de la mise en œuvre de cette politique et, encore en amont, de sa reformulation.
Donc, ce débat a surement eu des impacts sur la modification législative des États et ensuite sur les décisions que prennent les jurys populaires ou bien les juges quand ils doivent procéder à une condamnation ou à une exécution.
Formulation d’une politique publique : objectifs et instruments
Une fois qu’un problème a été mis à l’agenda, ce sont les pouvoirs politiques donc le gouvernement, le parlement et son administration qui vont être chargés d’élaborer différentes options et solutions afin d’essayer de résoudre le problème dont traite la politique publique. La phase de formulation ou de programmation va se solder généralement par l’adoption de bases normatives et de lois pouvant être des transformations dans le droit international, des modifications d’articles constitutionnels comme, par exemple, suite à l’adoption d’une initiative populaire, cela peut être des lois fédérales, des arrêtés fédéraux, des arrêtés fédéraux urgents ou encore des ordonnances ou des directives, tout ce qui est support normatif des politiques publiques.
Quand on analyse le contenu d’une politique publique telle qu’elle est formulée par les pouvoirs politiques, on va se concentrer sur trois éléments en particulier, à savoir sur les objectifs visés par la politique publique (1), sur les instruments d’action que l’on va mettre en place pour atteindre ces objectifs (2) et sur ce que l’on appelle les arrangements institutionnels ou les arrangements organisationnels qui sont les acteurs qui vont être responsables de mettre en œuvre les instruments (3).
Objectifs d’une politique publique
Les objectifs d’une politique publique est rien d’autre que la formulation ou l’explicitation de la solution que l’on souhaite atteindre une fois que l’on a résolu le problème. En d’autres termes, c’est la part du problème que va résoudre la politique publique. Une politique publique vise à résoudre un problème, les objectifs est donc l’explicitation de ce que l’on souhaiterait comme situation idéale une fois que l’on a résolu tout le problème ou une partie du problème.
Des objectifs, afin d’être opérant et pour guider l’action de différents acteurs qui participent à une politique publique devrait être « smart ». Ce sont des mesures spécifiques, durables, réalistes et délimitées dans le temps.
Si on prend le cas de la lutte contre le chômage, un objectif politique crédible est de dire qu’au travers de cette loi, on veut réduire, par exemple, d’ici cinq ans, de 5% le taux de demandeurs d’emploi enregistré dans les offices régionaux de placement pour les chômeurs de longue durée non qualifié. Cela est un objectif qui permet de piloter une politique publique.
Souvent, si on lit les lois, on constate que les objectifs sont tout sauf « smart ».
Avec la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, le premier article stipule les buts « La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol […] ». La loi fédérale sur la protection de l’environnement, à l’article 1 stipule que « La présente loi a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes […] ». La loi fédérale sur l’énergie à l’article 1 stipule que « La présente loi vise à contribuer à un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les impératifs de la protection de l'environnement […] ».
Donc, bien souvent, les objectifs sont très peu précis, restent vagues et sont même parfois contradictoires. Pourquoi ? Simplement parce que si les objectifs sont trop précis, ils deviennent politiquement moins acceptables. Plus on dit concrètement ce que l’on veut, plus l’on dit ce que l’on ne veut pas par défaut. En précisant et en affichant clairement des objectifs « smart », on montre les effets distributifs de la politique publique, à savoir qui va être servie ou le problème de qui va être résolu et donc par défaut aussi quelle part du problème n’est pas traitée et n’est pas considérée comme prioritaire. Dès que l’on montre clairement les choses, il n’y a plus d’acceptabilité politique. C’est pour cela que généralement, les objectifs définis dans la constitution et dans les lois sont vagues et généraux et que les objectifs deviennent plus précis uniquement au niveau des actes de concrétisation des lois qui sont les ordonnances. Pour adopter un article constitutionnel ou une loi, il faut une majorité parlementaire et souvent, par exemple, en Suisse, un vote populaire avec une double majorité des cantons et du peuple. Ce sont des seuils d’acceptabilité politique qui sont très élevés alors que si on ne prend que les ordonnances avec lesquelles on peut être plus précis, les ordonnances ne sont pas soumises à un referendum facultatif et donc il n’y a que le gouvernement qui doit se mettre d’accord pour adopter une ordonnance. Plus on veut être précis et donc plus on va devoir l’être au niveau de concrétisation réglementaire et pas au niveau de la constitution ou de normes légales.
Les instruments d’action
Puisque les administrations publiques n’ont pas toujours des objectifs qui sont toujours bien définis, c’est généralement l’élément le plus tangible qu’on puisse observer dans une politique publique, c’est même l’appréhension la plus naturelle que l’on a des interventions de l’État. Les instruments sont ce qui relie les groupes cibles dans la société civile à l’administration. Un instrument peut être une autorisation, une interdiction ou une prescription. L’État, lorsqu’il formule ces politiques publiques a le choix, pour atteindre les objectifs voulus, entre toute une palette d’instruments. Il y énormément de recherches en analyse des politiques publiques qui cherchent à savoir pourquoi tel instrument est accepté et mis en œuvre et surtout quelle est l’efficacité de différents instruments pour atteindre les objectifs d’une politique publique.
On distingue un spectre d’instruments allant des moins intrusifs aux plus intrusifs. Quand on formule une politique publique, on voit que les différents acteurs se battent pour que l’on adopte tel instrument plutôt que tel autre.
La première catégorie est une catégorie qui repose sur l’autorégulation comme instrument. Donc, l’État veut résoudre un problème, il veut changer le comportement de certains acteurs qui causent ce problème, mais il va déléguer à ces acteurs, aux groupes cibles eux-mêmes le choix de la manière dont ils vont mettre en œuvre la politique publique. L‘exemple le plus emblématique sont les gentlemen agreements ou conventions à l’obligation de diligence des banques dans le domaine bancaire. Afin de lutter contre le blanchiment d’argent, contre l’évasion fiscale, contre le financement du terrorisme, contre le recyclage de l’argent des dictateurs, on a souvent délégué aux banques la gestion de ce problème. Dans le cadre de ces conventions de diligence, on constate que c’est l’association suisse des banquiers qui, avec les banques, négocie le respect de certaines bonnes règles de gestion des avoirs afin de lutter contre le blanchiment d’argent, le financement du terrorisme ou encore le recyclage de l’argent des dictateurs. C’est une intrusion très faible dans l’autonomie des groupes cibles que sont les banques. Cet instrument, à savoir les conventions de diligence datent depuis 1977 et a été mis à mal que très récemment suite à des pressions internationales.
Au-delà de déléguer la gestion de la politique publique au groupe cible eux-mêmes, on peut quand même essayer d’être un peu plus intrusif. L’État essaie de diriger ou de guider le comportement des groupes cibles quand même de manière un peu plus directe. Ce qu’on peut faire est des campagnes d’information ou de persuasion. Cela est typiquement recourir à une campagne de sensibilisation à des problèmes comme le SIDA et porter le préservatif qui est un acte de mise en œuvre public ou encore ne pas consommer trop de tabac avec l’insertion de photos sur les paquets de cigarettes, ou des indications sur les bouteilles d’alcool. Cela revient à dire qu’on a une vision du groupe cible à qui il manque une information. Une fois qu’il aura l’information, il aura la possibilité psychologique cognitive, l’intelligence d’adopter le bon comportement. L’État peut être un peu plus interventionniste et essayer de laisser un peu moins de marge de manoeuvre dans notre comportement puisque si on est dans la politique de consommation de tabac cela est nous même qui consomme le problème et on en pâti donc en premier lieu.
On peut essayer de donner des incitations positives ou des incitations négatives. Des incitations positives peuvent être des politiques subvention comme des programmes de sevrage avec le soutien de l’achat de patchs par exemple. Les subventions sont des instruments qui représentent une grande part du budget de la confédération et qui sont très à la mode ces temps comme dans le domaine agricole, les paysans ont manifesté il n’y a pas longtemps sur la place fédérale contre la baisse de leurs subventions, l’État leur octroyant plusieurs milliards pour que les agriculteurs adoptent des modes de production respectueux de l’environnement. Les incitations économiques, à savoir les instruments de marché, cela n’est pas seulement du positif afin de faire adopter le bon comportement, c’est aussi parfois basé sur une action qui est uniquement une sanction par le porte-monnaie quand on essaie de modifier le comportement au travers du prélèvement de taxes.
Plus on avance dans ce continuum des catégories d’instruments, plus le degré de contrainte devient important et plus il devient difficile de les faire accepter.
La catégorie suivante est encore plus contraignante que ces incitations reposant sur de la prescription, typiquement des autorisations ou encore des interdictions. Nous sommes soumis parfois à des instruments prescriptifs comme par exemple ne pas conduire une voiture sans permis. Ce registre des autorisations et des interdictions est encore plus intrusif dans les libertés qui visent à laisser moins de marge de manœuvre donc à modifier de manière plus prévisible le comportement du groupe cible.
Finalement, tout en bas de cette échelle où le degré de contrainte est le plus élevé est simplement quand on retire des pans entiers de ce qui est géré par la société civile et que c’est l’État qui, au travers d’une étatisation s’occupe maintenant d’un domaine, cela passe par des nationalisation comme, par exemple, les industries de réseau comme l’électricité, les voies de chemin de fer ou encore la poste, on souvent été des initiatives privées nationalisées et aujourd’hui on a un mouvement inverse où on ré-libéralise et où on ré-privatise certaines industries de réseau, mais cela passe aussi par des sanctions et notamment la peine de mort ou l’emprisonnent dans tout ce qui est dans le domaine pénal.
Cette liste illustre le fait qu’on doit choisir parmi ces grandes catégories d’instruments lesquelles vont être au cœur de notre politique publique ; une question qui se pose toujours et il y a de contraintes juridiques qui le rappelle si on l’oublie est de savoir quel est le lien en termes de proportionnalité que l’on a entre les objectifs voulus et les instruments retenus. Il doit y avoir une certaine adéquation et proportion entre l’ambition des objectifs et le degré de contrainte que l’on a dans les instruments. Le débat sur sécurité et liberté et où mettre le curseur en termes de proportionnalité par rapport aux objectifs que l’on veut et au degré de contrainte que l’on impose aux différentes personnes est assez illustratif de cette tension.
Exemple de la politique d'efficacité énergétique
Le choix des objectifs et le choix des instruments sont donc deux éléments centraux dans le choix des politiques publiques. Parfois, les objectifs restent vagues, généraux et contradictoires, donc ils sont peu incitatifs pour programmer la politique publique et guider sa mise en œuvre alors que les instruments représentent un élément central sur lesquelles on ne peut pas faire l’impasse, il n’y a pas de politiques publiques sans instruments.
Il existe toute une palette, un large répertoire d’instruments de politiques publiques et c’est là que s’exprime souvent un choix partisan et central dans la formulation des politiques publiques. Le long de ce continuum, il y a différentes catégories d’instruments. Nous allons voir comment peut-on appliquer ce continuum dans le cadre d’une politique publique qui est à l’agenda de la Confédération et qui le sera certainement aussi dans le cadre de la prochaine législature qui est la politique d’efficacité énergétique.
Nous avons en mémoire l’incident de Fukushima qui est l’un de ces évènements marquant ou focalisant qui a mis la question énergétique à l’agenda. La réponse du Conseil fédéral a été de dire qu’on va essayer de sortir de l’énergie nucléaire, aujourd’hui ils tergiversent sans fixer véritablement de date pour la sortie. Si on lit le dernier rapport de l’inspection fédéral sur la sécurité nucléaire on voit qu’il y a environ 950 dans le manteau de la plus vieille centrale au monde qui est en Suisse à Beznau.
Donc, a été choisi, en plus d’annoncer la sortie du nucléaire de mettre l’accent avec cette politique énergétique sur différents éléments, certes, la promotion des énergies renouvelables, mais aussi la promotion de ce qu’on appel l’efficacité énergétique.
L’efficacité énergétique est rien d’autre que le nombre d’énergie, de kilowatts heure dont on a besoin pour faire fonctionner, par exemple, nos ordinateurs. Un ordinateur qui a une haute efficacité ou efficience énergétique est un ordinateur qui consomme très peu d’électricité pour fonctionner, c’est aussi le nombre de litres dont on a besoin afin de faire rouler notre voiture. Le problème qui se pose en termes de problème public est qu’il existe aujourd’hui des technologies qui permettraient aujourd’hui d’augmenter l’efficacité énergétique d’une majorité d’appareils et si on augmentait l’efficacité énergétique de tous ces appareils, on économiserait énormément d’électricité et donc on réduirait le besoin de produire de l’électricité et notamment de manière nucléaire. C’est un problème connu et démontré avec toutes les contraintes physiques de l’efficacité énergétique depuis le premier choc pétrolier donc depuis le début des années 1970. Différents pays ont, au cours du temps, essayé d’adopter des instruments afin de promouvoir l’efficacité énergétique, pour essayer de résoudre ce problème, pour essayer de combler le retard technologique que l’on a une majorité d’appareils ; on achète beaucoup trop d’appareils, beaucoup trop de voitures qui n’utilisent pas les dernières technologies alors que c’est technologiquement faisable et économiquement rationnel.
Si on applique les catégories d’instruments au cas particulier de l’efficacité énergétique, alors on va voir que dans différents pays on a ciblé différents groupes cibles comme étant la cause du problème et on a essayé de modifier leurs comportements au travers d’un instrument en particulier.
Certains ont dit que le problème vient du fait des consommateurs qui n’achètent pas les bons appareils simplement parce qu’ils ne savent pas ce que consomme leur appareil alors de l’achat donc il faut leur donner la bonne information au travers d’une étiquette énergétique, d’un label ou au travers d’une campagne d’information. Par exemple, introduire des étiquettes énergiques et des labels de qualité a pris une dizaine d’années tellement il y avait de résistances de la part des producteurs pour accepter d’informer les consommateurs sur la consommation des appareils. Certains ont dit qu’il faut non seulement se concentrer sur les consommateurs, mais aussi sur les acheteurs de ces appareils bureautiques ou de ces appareils électroménagers et parfois, l’acheteur de l’appareil n’est pas l’utilisateur final. Si on pense aux appareils électroménagers comme les laves lignes, lave-vaisselles, cuisinières ou encore frigos, typiquement, on sait que la Suisse est un pays de locataire, et c’est donc le propriétaire qui va acheter un appareil et c’est le locataire qui va payer les coûts de fonctionnement de cet appareil comme l’électricité nécessaire pour le faire fonctionner. L’intérêt de l’acheteur et d’acheter l’appareil qui est le moins cher à l’achat et souvent ces appareils qui sont les moins chers à l’achat sont les appareils qui sont les moins efficaces d’un point de vue énergétique. Le propriétaire n’est pas concerné par le coût de fonctionnement puisque c’est le locataire qui va payer les frais de fonctionnement donc les frais d’électricité.
Il y a donc un problème de base est pour résoudre ce problème il y a les intérêts divergeant de l’acheteur et de l’utilisateur de ces appareils et li faut peut-être inciter les acheteurs à adopter le bon comportement. Il est possible de le faire avec une incitation de type économique comme, par exemple, un système de bonus – malus, on va par exemple donner un bonus tel qu’une subvention à l’acheteur qui achète les appareils les plus efficients et on va taxer les ventes d’appareils les moins efficientes d’un point de vue énergétique, le revenu de la taxe servant à financer l’octroie des subventions.
D’autres ont encore plaidé que ce n’était ni les consommateurs ni les acheteurs, mais les distributeurs ou les vendeurs qui posaient problème puisque quand on achète ces appareils on est généralement en contact avec une chaine de distribution et ces vendeurs n’avaient aucune idée de la consommation énergétique de ces différents appareils donc ils n’avançaient pas l’efficacité énergétique comme un argument de vente. Donc, si on veut renforcer la diffusion d’appareils énergétiquement efficace et donc réduire par exemple le besoin en énergie nucléaire, il faut former les distributeurs ou les vendeurs.
Une autre stratégie, un autre groupe cible qui est une quatrième entrée qui a fait l’objet de débats politiques que l’on retrouve dans les débats parlementaires ou les discussions gouvernementales de plusieurs pays, était de dire qu’il faut axer la politique publique est choisir des instruments qui visent les producteurs de ces appareils, car ce sont eux qui en amont de la chaine vont devoir changer leurs comportements. Comment essayer de changer le comportement de ces producteurs, par exemple, en introduisant des normes contraignantes ; on fixe un maximum de consommation d’électricité permise pour un appareil et si en tant que producteur, on n’arrive pas à atteindre ce degré d’efficacité énergétique, on ne peut tout simplement plus commerciale ses appareils sur le marché. C’est donc une norme contraignante que l’on doit respecter si on veut continuer à être un producteur dans ce domaine.
D’autres ont encore plaidé en amont en disant que c’est le coût de l’électricité qui est peut être trop bas ou le rôle des compagnies d’électricité qui est à revoir et il faudrait notamment inciter et inviter les compagnies électriques à fournir des facteurs plus détaillés aux ménages pour qu’ils sachent qu’elle type d’appareil consomme combien, qu’ils se rendent compte de l’enjeu financier pour eux de la consommation d’électricité de leurs appareils et si ces factures détaillées sont disponibles, alors, peut être qu’ils vont alors changer de comportement.
En fait tous ces instruments vont revenir à l’ordre du jour en Suisse et se sont des instruments dont a déjà vu les traces notamment avec les étiquettes énergétiques. Il y a des politiques qui sont mises en œuvre et ce qu’il y a d’intéressant à observer en tout cas lorsqu’on fait une analyse de la formulation des politiques publiques et que différents pays ont adoptés des instruments différents pour résoudre le même problème et surtout à des moments très différents.
Le pays précurseur en la matière est très clairement les États-Unis qui, dès le premier choc pétrolier ont introduit un système d’étiquetage et des normes contraignantes dès 1978. En Suisse, on intervient une quinzaine d’années après étant très en retard en matière de formulation de politique et de choix d’instruments. Si on regarde ce qui s’est passé en Suisse en termes de régulation de la consommation des appareils électroménagers ou des équipements bureautiques, en Suisse, il n’y a aucune norme contraignante en la matière qui a été adoptée rapidement contrairement à ce que l’on observe par exemple aux États-Unis. Donc, il existe une énorme marge de manœuvre afin de promouvoir l’efficacité énergétique par exemple dans le domaine électroménager ou dans le domaine bureautique.
Est-ce que ces instruments servent à quelque chose et est-ce que les normes sont plus efficaces que les étiquettes énergétiques ; c’est une question à laquelle on s’intéresse lorsqu’on fait des analyses de politiques publiques et quand on va regarder les effets des instruments donc la quatrième phase est celle de l’évaluation.
Est représentée sur cette courbe l’efficacité énergétique au travers des étiquettes. Apparaissent les appareils qui utilisent peu d’électricité afin de fournir le service qu’on leur demande, mais aussi les appareils les moins efficaces et efficient en matière énergétique, ceux qui consomment le plus d’électricité afin de fournir leur service. Cela est vrai qu’à terme on aimerait avoir que des appareils de basse consommation. Technologiquement, économiquement, environnementalement et énergétiquement, tout le monde souhaiterait cela. L’efficacité énergétique et relativement rentable et on profite de la meilleure technologie.
Ce que l’on peut voir est comment dans le temps a évolué la vente des appareils. Sont représentées sur ce graphique les ventes qui sont faites par année. Avant l’introduction de l’étiquette, c’est la barre qui est toute à gauche, donc si on regarde la distribution des ventes, beaucoup d’appareils qui étaient de crasses énergétiques, très peu d’appareils qui étaient véritablement performants d’un point de vue énergétique. C’est la situation avant l’introduction de l’étiquette. La question est de savoir si l’introduction de l’étiquette va réussir à modifier le comportement des consommateurs et à changer les chiffres de vente de ce type d’appareil. En noir, indique la situation cinq ans après et on voit que la courbe se déplace vers des ventes avec plus d’efficacité énergétique. Il y a en fin de parcours beaucoup plus d’appareils qui sont vendus qu’au début et moins d’appareils qui sont des crasses énergétiques qui sont vendues qu’auparavant. Donc, on arrive à transformer le marché au travers d’une mesure aussi simple que l’information des consommateurs sur le fait que la consommation énergétique est un critère de choix.
Bien sûr, si on prend cette courbe, on ne mesure pas que l’impact de l’étiquette énergétique parce que d’autres instruments ont aussi été introduits au niveau de l’Union européenne notamment des normes d’efficacité énergétique. Les normes d’efficacité énergétique typiquement vont intervenir et fixer un seuil en disant que tous les appareils qui consomment plus que ce seuil ne peuvent plus être commercialisés. Graduellement, on va déplacer le seuil en direction de plus d’efficacité énergétique et dire à terme que tous les appareils qui sont du mauvais côté ne peuvent plus être commercialisés. Cette courbe va continuer à pousser vers un parc d’appareils électroménagers, d’équipement bureautique et de parc automobile qui est de plus en plus efficient. Ce sont des choses qui ont été observées aux États-Unis, au Japon, dans les pays nordiques, en Europe et également en Suisse.
Pourquoi différents « policy mix » dans différents pays pour résoudre le même problème public ?
Comment expliquer le fait que pour résoudre le même problème, celui de l’efficacité énergétique, auquel différent pays sont touchés de la même manière, on ait des réponses sommes toute différente en termes de politique publique ? le choix des instruments ne se fait pas en même temps et le type ou la composition, le mixe d’instruments n’est pas le même d’un pays à l’autre. Comment expliquer qu’il y a des différences entre les pays ?
Il est possible de recourir à différentes hypothèses afin d’expliquer le choix des instruments des politiques publiques. Nous allons en voir quatre. Généralement, on dit qu’un instrument n’est adopté que si son degré de contrainte est compatible avec l’idéologie de la majorité qui est au pouvoir. Par exemple, s’il y a une majorité de centre-droite, on ne va accepter que des instruments de type informatif, si on a une majorité de gauche, il est possible de s’attendre à ce qu’il y ait une introduction d’instruments incitatifs sous forme de taxes voire de normes contraignantes. Dans le cas des États-Unis, si on regarde les dates et que l’on connaît l’histoire des États-Unis, on sait que les normes contraignantes ont été introduites en 1978 par le président Carter avec une majorité démocrate donc véritablement pas une situation de divided government, donc une situation idéale afin de mener une politique interventionniste. Lorsque Reagan est arrivé au pouvoir en 1981, il a essayé d’empêcher l’application de ces normes et les tribunaux l’ont quand même forcé à faire ceci. Donc, on explique souvent le choix des instruments en fonction des partis politiques qui sont au pouvoir et il faut avoir une certaine adéquation entre le degré de contrainte des instruments et l’idéologie plus ou moins interventionniste et plus ou moins « pro » État.
Deuxièmement, souvent, ces instruments visent des groupes cibles qui sont plus ou moins organisés, les consommateurs sont par exemple très peu organisés, les vendeurs et les distributeurs pas beaucoup, les producteurs par contre sont très fortement organisés, il y a des associations de producteurs d’appareils électroménagers et ils se sont fortement mobilisés alors de la phase de formulation des politiques publiques pour par exemple éviter d’avoir des normes contraignantes et même lorsqu’on leur a imposé des normes contraignantes, ils ont joué tous les jeux possibles afin d’éviter que ces normes impactent sur leur propre production. Donc, comprendre le rôle des groupes d’intérêts qui rassemblent des acteurs comme, par exemple, les producteurs est quelque chose que l’on doit faire si on veut analyser le choix des instruments.
La troisième hypothèse ou facteur que l’on retrouve souvent dans les analyses sur le choix des instruments est la compétition ou l’harmonisation internationale que l’on observe entre différents pays. Quand les États-Unis ont adopté leurs normes, il y avait plein de producteurs américains qui avaient des appareils qui ne respectaient plus les normes américaines donc qui ne pouvaient plus être commercialisés sur le marché américain alors ces appareils ont été commercialisés au Canada. Le Canada n’avait pas de normes et ils ont simplement vendu sous forme de dépotoir énergétique leurs appareils au Canada. Ce qui fait que le Canada a dû réagir et il a lui-même adopté des normes contraignantes au même niveau que les États-Unis et c’est ce qu’on appel le California effect qui est une compétition entre pays, mais vers plus de réglementation, pas vers moins de règlementation comme on le pense souvent. La compétition internationale ne permet pas forcément toujours une réduction de la régulation et vers moins d’interventionnisme public. Il y a dans le cas États-Unis – Canada, une réaction du Canada qui va vers plus d’interventionnisme et vers le choix d’instruments plus contraignant pour éviter les effets négatifs de la vente d’appareils américains qui sont les moins bons énergétiquement sur le marché canadien.
Finalement, qui dit choix d’un instrument, dit non seulement des acteurs politiques qui vont décider, des groupes cible qui vont être visés, mais dit aussi des acteurs et notamment des administrations qui doivent appliquer ces instruments. Il faut avoir une administration de l’énergie quand on met en œuvre. À l’époque où les premiers instruments ont été adoptés en 1973 et 1974, il y avait plein de pays qui ne connaissaient même pas un office ou un département de l’énergie, cela n’existait pas, cela n’était pas à l’agenda. Donc, c’était les départements des affaires extérieures ou du commerce qui ont géré ces politiques et graduellement, on a vu la création d’administration de l’énergie voir d’administration de gestion de la demande de l’énergie qui dans un troisième temps ont été remplacé par des administrations au développement durable qui est un concept récent datant des années 1987 et 1992 avec le Conférence de Rio et donc qui ont amenés à la création de nouvelles structures administratives afin de mettre en œuvre ces politiques. Donc, il est difficile d’adopter un instrument si on n’a pas une administration qui est capable par exemple de surveiller le respect des étiquettes. Quand on avait introduit les étiquettes énergétiques au Canada, dans la loi avait été oublié de préciser où ces étiquettes énergétiques devaient être collées et les producteurs les avaient collés sous les frigos, sous les lave-linges et sécheuses, ils respectaient la loi. S’il n’y a pas une administration qui est capable de dire qu’il y un problème au niveau de la mise en œuvre, alors la politique est forcément inefficace.
Annnexes
References
- ↑ http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/prophylaxie/64379