Introduction à la politique suisse

Les élections fédérales ont eu lieu le 19 octobre 2015 avec l’élection du Conseil fédéral et du Conseil des États qui se sont prolongé dans certains cantons comme à Genève, dans le canton de Vaux avec un deuxième tour du Conseil des États et qui se poursuivent dans quelques cantons alémaniques pour le Conseil des États et qui vont se poursuivre en décembre 2015 avec l’élection du Conseil fédéral.

Nous allons utiliser cet évènement concret pour voir ce que la science politique a à dire sur ce cas. D’une part, en partant de la perspective de la politique suisse, en quoi est-ce que le contexte des élections à une influence sur les élections ? En d’autres termes, en quoi est-ce que le contexte institutionnel, le contexte politique influence le comportement des électeurs et électrices, les stratégies des parties politiques et peut être aussi l’issue des élections.

Le contexte institutionnel permet de donner un aperçu très introductif des principales institutions du système politique suisse. Nous allons aborder le système de gouvernement, de la démocratie directe, du fédéralisme et du système électoral essayant de montrer en quoi ces institutions fondamentales de la Suisse influencent les élections fédérales ; ce contexte dans lequel les partis politiques agissent, dans lequel les électeurs et électrices se comportement, votent, forment une opinion, nous allons voir en quoi ce contexte prédétermine en quelque sorte le choix des électeurs et électrices. Nous parlerons aussi du contexte politique des élections, à savoir la structure des clivages et le système de partis au niveau national, dans les cantons et des variations existant d’un canton à l’autre.

Évaluation des forces en présence

Ce graphique montre l’évolution de la force électorale des principaux partis politiques suisses depuis 1947 et jusqu’aux dernières élections du 18 octobre 2015. Les données montrent le pourcentage de vote obtenu en pourcentage par chacun des partis lors de l’élection au Conseil national, à savoir la chambre du peuple. Ici, il s’agit des résultats pour la chambre du peuple, à savoir le Conseil national qui est la chambre la plus représentative des forces politiques existantes dans le pays.

Comme nous pouvons le voir sur ce graphique, l’élément spectaculaire pour la politique suisse au cours des vingt dernières années est la formidable montée en puissance de l’Union Démocratique du Centre (UDC) qui n’est pas un parti du centre mais est clairement un parti de droit e conservatrice et nationaliste. D’ailleurs l’appellation allemande du parti est plus fidèle à son positionnement s’appelant le Schweizerische Volkspartei, à savoir le « parti du peuple suisse » correspondant un peu mieux à son souci de défendre le peuple que l’UDC revendique. On voit sur ce graphique sa formidable montée en puissance. L’UDC était un petit parti qui stagnait autour de 10% et 12% autour des décennies qui suivent la deuxième guerre mondiale et qui a commencé en 1995 une progression très spectaculaire qui a d’abord culminé en 2005, et un deuxième succès en 2015 qui a vu l’UDC frôler la barre mythique des 30%. Le mot « mythique » est utilisé parce qu’en Suisse, aucun parti politique, depuis l’introduction du suffrage proportionnel en 1919 n’a dépassé la barre des 30%. Avec ces dernières élections, l’UDC s’approche très sérieusement de la barre des 30%.

Un autre résultat à commenter d’après ce graphique est que pendant toute la période allant jusqu’aux années 1990, il y avait une très grande stabilité dans le système de parti en Suisse. D’une élection à l’autre il y avait quelques variations mais dans l’ensemble on conservait une position entre les différents partis, valant pour le parti socialiste en rose, le parti libéral radical en bleu ou le partie démocrate chrétien en orange. Le système de parti dans les années 1990 et 2000 a été profondément bouleversée par la montée en puissance de l’UDC. Donc, on est passé d’un système de parti stable à un système de parti avec beaucoup de changement relativement instable. Cette montée en puissance de l’UDC s’est faite au détriment d’autres partis. Il y a deux partis qui ont souffert de la montée en puissance de l’UDC que sont le partie démocrate chrétien en orange qui est sur une pente à peu près linéaire descendante depuis la fin des années 1970 et 1980, et idem pour le parti libéral radical qui a aussi subi une forte érosion assez constante de son électorat jusqu’à l’année 2015 où l’on peut percevoir un petit redressement.

La courbe des verts, un parti récent créé en 1979 et le premier parlement européen ou l’un de ses représentant à été élu avec Daniel Brélaz. Les verts ont ensuite connu une progression assez importante jusqu’en 2007 avant ce déclin. Daniel Brélaz vient de se faire réélire au Conseil national faisant son retour après avoir été le premier vert élu, il revient en 2015 au Conseil national.

Deux nouveaux partis apparaissent. En vert est le parti vert libéral et en brin le parti bourgeois démocratiques. Ces deux partis ont fait une très belle élection en 2011 et on eu un peu plus de mal en 2015.

Ce graphique est donc l’image générale de l’évolution de la force des partis politiques en suisse et on voit qu’il s’est passé beaucoup de choses importante au cours des trente dernières années, alors qu’il y avait un système de parti relativement stable, il y a une profonde transformation de ce système de parti en particulier sous l’effet de la montée en puissance de l’UDC.

Le contexte institutionnel des élections

Quelles sont les institutions qui de près ou de loin influencent le comportement électoral des votants, les stratégies des partis, la couverture médiatique et in fine l’issue des élections ?

Système de gouvernement

Qu’entend-on par « système de gouvernement » ?

Par « système de gouvernement », on entend d’abord le mode d’l’élection du gouvernement, comment l’exécutif, comment le gouvernement est-il élu, est-ce que c’est par le peuple ou par le parlement et on entend ensuite le type de rapport entre gouvernement et parlement, à savoir est-ce que le pouvoir exécutif d’un côté, le pouvoir législatif de l’autre sont indépendant l’un de l’autre ou au contraire sont-ils dépendant au sens que l’un peut contrôler voire sanctionner l’autre. En fonction de ce degré de dépendance ou d’indépendance, on aura une fusion plus ou moins élevée des pouvoirs exécutifs et législatifs.

En politique comparée, dans la littérature, on distingue deux grands types de système de gouvernement dit aussi types de régimes politiques.

Deux grands types de régime

Le système parlementaire

Il y a d’abord le système parlementaire. Dans un système parlementaire, le gouvernement est élu de manière indirecte, c’est-à-dire qu’il n’est pas élu directement par le peuple mais il est de manière indirect via le parlement. En général, le gouvernement est issu de la majorité parlementaire variant selon les pays pouvant être un parti ou une coalition de partis, en tout cas, cette coalition de partis est issue du parlement et c’est elle qui va être en suite représenté au sein du gouvernement. Dans un tel système, le pouvoir exécutif est exercé collectivement par un conseil des ministres avec à sa tête un premier ministre dont le nom change selon les pays pouvant être le président du Conseil en Italie, la chancelière en Allemagne, un premier ministre en Angleterre mais la logique est toujours un peu la même. Il y a un conseil des ministres avec à sa tête un capitaine qui donne le cap qui est le premier ministre.

Il y a deux critères importants pour définir un régime, à savoir le mode d’élection du gouvernement qui est ici clairement une élection indirecte du gouvernement par le parlement, et le type de rapport entre gouvernement et parlement.

Dans un système parlementaire, il y a des mécanismes institutionnels qui permettent le contrôle mutuel du gouvernement et du parlement. Le gouvernement peut contrôler le parlement et le parlement peut contrôler le gouvernement. Concrètement, il y a des mécanismes institutionnels comme la motion de censure qui permet au parlement de destituer le gouvernement pour autant que cette motion de censure obtienne une majorité. De même, le gouvernement peut poser la question de confiance, il peut sur une règle importante demander au parlement s’il le soutien ou non. Si le parlement dit qu’il ne soutient plus, alors le gouvernement tombe et il faut en trouver un autre.

Dans un tel système, le gouvernement est responsable devant le parlement au sens que le gouvernement ne peut pas faire n’importe quoi, le parlement a les moyens si le gouvernement dévie de la position qui plait à la majorité parlementaire de faire tomber le gouvernement avec une motion de censure ou si le gouvernement pose la question de confiance. Inversement, le gouvernement a aussi la possibilité de dissoudre le parlement et de convoquer des élections anticipées. Dans un système parlementaire, ce n’est pas seulement le parlement qui contrôle le gouvernement mais c’est aussi le gouvernement qui peut contrôler le parlement, sanctionner le parlement en disant qu’il n’y a plus de majorité possible dans le pays, il faut clarifier les choses et donc on dissout le parlement et on convoque des élections anticipées.

Avec ces mécanismes de sanctions mutuelles, le gouvernement et le parlement sont obligés de coopérer l’un avec l’autre. S’ils ne coopèrent pas, l’un va sanctionner l’autre. Soit le gouvernement prend des décisions qui déplaisent au parlement et alors il peut se faire sanctionner, soit le parlement n’accepte pas de voter les lois que propose le gouvernement et alors le gouvernement peut décider de dissoudre le parlement.

Le point important est le fait que c’est parce qu’il y a ces mécanismes de sanction mutuelle possible entre gouvernement et parlement, cela force els deux pouvoirs à collaborer et en particulier, cela force les partis qui sont au pouvoir à collaborer entre eux. Les partis qui sont au gouvernement doivent collaborer entre eux pour pas qu’il y en ait un qui fasse défaut et qui vote contre le gouvernement avec l’opposition. Ceci amène une grande fusion des pouvoirs exécutifs et législatifs, c’est-à-dire que dans les pays à système parlementaire, le gouvernement et le parlement collabore tellement étroitement qu’il est difficile parfois de distinguer qui est le pouvoir exécutif et qui est le pouvoir législatif. Dans certains pays comme la Grande Bretagne, avec le parlement de Westminster qui est l’exemple type de système parlementaire, il y a même des ministres qui sont en même temps député ce qui renforce la fusion des pouvoirs entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

Le système présidentiel

Le deuxième système de gouvernement et le système présidentiel. Le système présidentiel est un système dans lequel, premièrement, l’élection du président ou de la présidente se fait de manière directe par le peuple, c’est-à-dire que c’est le peuple, qui, lors des élections décidera qui sera élu président ou présidente. La deuxième caractéristique est que dans un tel système, il y a une forte concentration des pouvoirs exécutifs dans les mains du président. Le président ou la présidente concentre un grand nombre de pouvoirs exécutifs comme nommer ses ministres et secrétaire d’État, il est à la fois chef de la diplomatie, chef des armés, il concentre en sa personne un très grand nombre de pouvoirs exécutifs. Le troisième point, et c’est peut être là ou le système présidentiel se différencie le plus d’un système parlementaire, dans un système présidentiel, le président et son gouvernement et le parlement de l’autre son indépendant l’un de l’autre dans le sens que le président ne peut pas dissoudre le parlement et le parlement ne peut pas destituer le président, une fois qu’ils sont élu, pour toute la période de la législature, le gouvernement reste en place et le parlement reste en place, ils ne peuvent pas être destitué ni l’un ni l’autre. Il y a une seule exception relative au système américain qui est l’exemple type du système présidentiel où il y a une procédure qui permet de destituer le président appelé « impechment » qui est prévue en cas de crise majeure parce que le président aurait perdu la tête. Dans ce cas là, il est possible de destituer le président mais c’est une exception à la règle qui veut sinon que le président est en place pour tout son mandat et que le parlement est en place aussi pour tout son mandat.

Donc, dans un tel système, il y a des mécanismes de « check and balance », des mécanismes d’équilibre entre les pouvoirs, mais il y a surtout une séparation claire des pouvoirs exécutif d’un côté et législatif de l’autre. Contrairement au système parlementaire, il y a une fusion des pouvoirs exécutifs et législatifs, dans le système présidentiel, il y a une claire séparation des pouvoir avec exécutif d’un côté et législatif de l’autre.

L’exemple type du système parlementaire est le système britannique mais il y en d’autre, la plupart des pays autour de la Suisse sont des systèmes parlementaires comme l’Allemagne, l’Italie ou encore l’Autriche et les pays scandinaves, pays dans lesquels il n’est pas rare que le gouvernement soit minoritaire, c’est-à-dire qu’il y a une coalition de partis mais qui n’a pas la majorité au parlement. C’est assez fréquent au Danemark par exemple où le gouvernement, assez régulièrement parce que le système de partis est tellement fractionné, même si met plusieurs partis ensemble, ils n’ont pas la majorité au parlement et ils dépendent encore du soutien de l’un ou l’autre des petits partis. En tout cas, dans la plupart des pays autour de la Suisse on un système parlementaire dont l’archétype est le système britannique tandis que l’archétype du système présidentiel vient des États-Unis.

La France est un système un peu hybride appelé semi-présidentiel parce que dans ce système, il y a un président élu au suffrage universel comme un système présidentiel mais le gouvernement, lui, est issu de la majorité parlementaire comme dans un système parlementaire. En France, il y a un système à la fois présidentiel et à la fois parlementaire avec une double légitimité démocratique puisque, à la fois le président est élu par le peuple mais aussi le gouvernement est élu par le peuple via le parlement.

Le système de gouvernement en Suisse

Faire une incursion par la politique comparée permet de mieux situer quelles sont les caractéristiques du système de gouvernement suisse, comment ce système de gouvernement peut être classé à la lumière de ces distinctions entre système parlementaire et système présidentiel.

Un système de gouvernement hybride

Le système politique suisse n’est pas un cas facile du point de vue de cette distinction système parlementaire – système présidentiel, ce n’est pas le cas le plus aisé à classer.

D’abord, parce que, par certains aspects, le système suisse, un peu comme le système français est un cas hybride, c’est un cas hybride parce que si on s’en tient au mode d’élection du gouvernement en suisse, le système suisse est proche d’un système parlementaire. Le Conseil fédéral et le gouvernement suisse n’est pas élu par le peuple, il est élu par le parement, par l’Assemblée fédérale. Il y a en Suisse, comme dans n’importe quel système parlementaire, une élection indirecte du gouvernement par le parlement, pas par le peuple. De ce point de vue là, le système suisse se rapproche d’un système parlementaire.

Mais, le système de gouvernement en Suisse, s’approche du système présidentiel pour ce qui est du rapport entre gouvernement et parlement. Dans le système suisse, comme dans tout système présidentiel, il y indépendance mutuelle entre gouvernement et parlement. Une fois que le Conseil fédéral est élu, il est en place pour quatre ans et il ne peut pas être destitué. De même, une fois que le parlement est élu, il est aussi en place pour quatre ans et ne peut pas être destitué. Le gouvernement n’a pas les moyens de dissoudre l’Assemblée fédéral et le parlement n’a pas les moyens de destituer le Conseil fédéral. Une fois élu, les deux sont en place pour quatre ans et ils sont élus indépendant les uns des autres. De ce point de vue, le gouvernement suisse n’est pas responsable devant le parlement. On peut dire qu’il est irresponsable, cela veut dire que d’un point de vue institutionnel, il n’a pas à rendre de compte au parlement au point de devoir peut-être démissionner ou d’être destitué par le parlement.

De ce point de vue, on a une forme un peu hybride entre les deux grands types de régime politique existant.

Ou cela se complique un peu, est que le système de gouvernement en Suisse et par certains autres aspects un cas particulier. C’est un cas que l’on ne trouve pas tellement ailleurs. C’est un cas particulier d’abord parce qu’il y a en Suisse un système de concordance. Cela veut dire qu’en Suisse, tous les principaux partis politiques appartiennent au gouvernement. Là où dans d’autres pays il y aurait des coalitions soit de gauche soit de droite, en Suisse, on retrouve au gouvernement à la fois un parti de gauche et des partis de droite. Il n’y a aucune exigence institutionnelle pour une telle concordance, ce n’est pas que la constitution ou les lois obligent les partis politiques à s’entendre ou à gouverner ensemble, c’est une règle non écrite, une espèce de coutume qui fait que les partis politiques se cooptent entre eux, ils se laissent de la place à chacun pour que chacun soit représenté au Conseil fédéral, en tout cas les plus grands partis. Il y a de ce fait un partage du pouvoir exécutif entre les principaux partis politiques et cela est quelque chose assez unique en tout cas dans l’ampleur du partage pour la stabilité du système. Il peut y avoir comme en Autriche ou en Allemagne de grandes coalitions, mais ces grandes coalitions sont plutôt ponctuelles, la règle, en général ailleurs est plutôt d’avoir un camp politique majoritaire qui a le pouvoir mais qui peut être remplacé par un autre camp politique majoritaire qui aura le pouvoir. En Suisse, on partage le pouvoir entre les principaux partis.

Cela est vraiment important, il n’y a pas de règle institutionnel qui force un parti suisse à gouverner sur un mode de concordance, rien ne les y oblige d’un point de vue institutionnel. Il y a des mécanismes qui expliquent pourquoi cela est comme cela mais il n’y a pas de règle absolue qui forcerait les partis à agir de la sorte.

Partage du pouvoir

La deuxième spécificité du système de gouvernement suisse est le fait que le pouvoir exécutif est partagé entre sept personne, à savoir les sept conseillers fédéraux que l’on appel parfois les sept sages. Là où dans un système présidentiel on a une forte concentration du pouvoir dans une seule personne, là où dans un système parlementaire, il y a un conseil des ministres avec à la tête un premier ministre, en Suisse, il y a un système dit « non hiérarchique ». Les sept conseillers fédéraux qui composent le Conseil fédéral sont tous sur pied d’égalité. On parle donc d’un principe de non-hiérarchisation.

Certes, il y a un président ou une présidente mais la présidence en Suisse est tournante, elle tourne chaque année en fonction de l’ancienneté. Les présidents en Suisse n’ont pas tellement plus de pouvoir que les autres membres du collège sinon celui de diriger les séances hebdomadaires du Conseil fédéral et de représenter la Suisse à l’étranger encore plus que les autres conseillers fédéraux, il n’y a pas d’autres pouvoirs, il n’y a pas de « capitaine du navire ».

On parle d’un collège gouvernemental. On parle aussi d’un collège parce que ces sept conseillers fédéraux doivent travailler de manière collégiale, ils doivent respecter le principe de collégialité. En vertu de ce principe de collégialité, une fois qu’une décision est prise au sein du collège, les sept conseillers fédéraux doivent, en théorie en tout cas, la défendre devant le parlement, les médias e le peuple même si ces conseillers fédéraux n’étaient pas d’accord avec cette décision. Donc, même s’il y a un vote au Conseil fédéral à quatre contre trois, les trois qui ont été minorisés sont supposés défendre, une fois que la décision est prise, défendre cette décision devant le parlement, les médias et l’opinion publique.

Quand on évoque ce système, on parle volontiers d’un système directorial. Il est en fait fortement inspiré du directoire de la Révolution française de 1791 sauf que le directoire de la Révolution française a duré deux ans alors que le Conseil fédéral est en place depuis plus de 250 ans.

Quelles sont les conséquences d’un tel système de gouvernement pour les élections fédérales parlementaires ?

Le fait que le gouvernement soit élu indirectement, c’est-à-dire par le parlement, pas par le peuple, et le fait que les partis politiques se partagent le pouvoir, a pour effet de réduire l’importance des élections parlementaires. Dans un autre pays, lorsque les électeurs et électrices se rendent aux urnes pour les élections législatives, ces électeurs et électrices savent que leur vote est important pas seulement pour la composition du parlement mais aussi pour la composition du gouvernement puisque ces de l’issue du scrutin parlementaire que va dépendre la composition ensuite du gouvernement. L’importance de l’élection dans ces pays est élevée ? en élisant le parlement, les électeurs et électrices élisent aussi indirectement le gouvernement. Rien de tel ou quasiment rien de tel en Suisse parce que l’élection indirecte du gouvernement, ne dépendent pas tellement des rapports de force politique qui s’expriment dans les élections parlementaires elles dépendent surtout du jeu de cooptation entre les partis politiques. Nous allons le voir, la composition du Conseil fédéral est restée stable depuis les six dernières décennies.

Lorsqu’on va voter pour de élections parlementaires en Suisse, on sait par avance qu’on aura pas tellement d’influence ou alors seulement à la marge sur la composition du gouvernement et cela réduit l’importance des élections parlementaire et cela explique aussi peut être pourquoi le taux de participation parlementaire est si peu élevé en comparaison international, c’est l’une des raisons. C’est parce que l’élection parlementaire, à cause de ces mécanismes, n’a pas beaucoup d’influence voire très peu d’influence sur la composition du gouvernement qui est très stable en raison du partage du pouvoir entre les différents partis politiques.

Ce graphique présente la composition du Conseil fédéral depuis 1959.