El procedimiento consultivo

Aspectos generales, históricos

La función consultiva está regulada en el artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas, que es una disposición fundamental en la materia, a saber, la base y los artículos 65 y siguientes del Estatuto. En realidad, se trata de pocas disposiciones, a saber, de 65 a 68. En el Reglamento de Procedimiento, en la última parte del título IV, el procedimiento consultivo de los artículos 102 a 109.

¿Qué significa un procedimiento consultivo ante el Tribunal? Ha habido casi 40 de ellos desde la creación de la Corte. ¿Qué es un procedimiento consultivo? Por lo tanto, es diferente, se opone en cierta medida al llamado procedimiento "contencioso".

En los litigios, hay dos o más Estados, demandantes y demandados, que se oponen entre sí, es la controversia y el Tribunal la resuelve mediante un fallo, mediante un fallo que obliga a las partes en el párrafo 1 del artículo 94 de la Carta y en el artículo 59 del Estatuto. A título consultivo, algunos órganos de las Naciones Unidas pueden pedir a la Corte que les proporcione una opinión jurídica particularmente autorizada, ya que emanará del órgano judicial de la organización sobre una cuestión jurídica que surja en el curso de sus actividades.

Lo que es único en el procedimiento consultivo es que el resultado no es una sentencia, sino una opinión que es una opinión consultiva y que la opinión consultiva no es, como tal, jurídicamente vinculante. La opinión consultiva no es ejecutable, contiene un cierto mecanismo, pero este mecanismo puede ser analizado como una mera opinión y, por lo tanto, como una recomendación hecha por la Corte al órgano requirente. Por lo tanto, es incorrecto, como se hace con relativa frecuencia, decir que, entre otras cosas, Israel no cumplió el dictamen del Tribunal, la sentencia del Tribunal sobre el muro de 2004, ya que se trataba de una opinión consultiva y, por lo tanto, no era una sentencia ejecutiva.

No obstante, es inusual que un Tribunal de Justicia emita dictámenes consultivos. Esto no es lo que se espera de un Tribunal de Justicia y no hay ningún ejemplo jurídico suizo de un Tribunal Federal o de un Tribunal de Casación cantonal al que se haya solicitado un dictamen no vinculante. Sin embargo, cabe señalar que en otros países existen precedentes, por lo que no todos ellos se inventaron en 1920, cuando se creó la Corte Internacional de Justicia, que tenía una función consultiva muy similar, si no casi idéntica, a la de la Corte actual. Ya había algunos Estados que tenían esa experiencia, y en ese momento, uno de los más eminentes en la materia, ya que era el Estado que promovía la Sociedad de las Naciones y que, irónicamente, posteriormente no se unió a ella debido al Senado, a saber, los Estados Unidos de América, donde el Tribunal Supremo había ejercido desde hacía mucho tiempo una función consultiva, subordinada a su función contenciosa, completamente subordinada y prácticamente obsoleta a partir del siglo XVIII. Pero en los años de fundación, la Corte fue abordada en su función consultiva.

Esta función se introdujo en el Estatuto de la Corte en ese momento y ya en el Pacto de la Sociedad de Naciones en el Artículo 14, porque había ciertas motivaciones para tales experiencias únicas: una Corte que hace más que emitir juicios, pero que también da opiniones. Había dos razones principales en 1920 para intentar este experimento. La primera razón era más importante que la segunda en 1920, y desde entonces las cosas se han invertido, con la Corte actual, la segunda razón en 1920 se ha vuelto más importante que la primera.

El primer motivo es que el principal motivo del procedimiento consultivo fue que el Pacto de la Sociedad de las Naciones, en particular el artículo 15, disponía que el Consejo de la Sociedad de las Naciones sería un órgano de solución de controversias entre Estados con competencia subsidiaria. Esto significa que si las partes no se ponen de acuerdo sobre otro procedimiento, en última instancia el Consejo lo hereda en el sentido de que cada una de las partes en la controversia puede someterla al Consejo. De hecho, el Consejo se ocupó de toda una serie de controversias en los decenios de 1920 y 1930, mucho más que la Asamblea General o el actual Consejo de Seguridad. Pero aquí había un problema interesante. El Consejo se ocuparía de toda una serie de controversias, controversias con aspectos políticos y jurídicos. Para algunas de estas disputas, se trataría de meras disputas legales en las que las partes simplemente no podrían ponerse de acuerdo sobre otro procedimiento y que, por lo tanto, terminarían ante el tribunal del Consejo. Imagínense la situación en la que el Consejo, compuesto por diplomáticos de más o menos alto rango, posiblemente personas que no están familiarizadas con el derecho internacional, puede que no lo estén en absoluto o que sólo tengan una idea vaga y confusa de él, como hacen muchos políticos, y que se enfrenten a disputas que pueden ser exclusivamente jurídicas o casi exclusivamente jurídicas o, al menos, que se presentan como ocurre muy a menudo con aspectos jurídicos importantes. Por lo tanto, se consideró que seguiría siendo inteligente permitir que el Consejo obtuviera una opinión autorizada sobre los aspectos jurídicos de la controversia que le había sido remitida por el órgano más autorizado y con mayor autoridad para interpretar el derecho internacional, a saber, la Corte Permanente de Justicia Internacional, de modo que el Consejo pudiera solicitar una opinión a la Corte. Por lo tanto, es comprensible que las opiniones consultivas no fueran vinculantes, que fueran meras opiniones y no decisiones de la Corte, porque si se hubiera dicho al Consejo que si hubiera consultado a la Corte, lo que la Corte dijo que era vinculante, habría obligado al Consejo a resolver la controversia por ley porque la Corte sólo conoce los aspectos jurídicos de la controversia y no se pronuncia sobre los aspectos políticos, no puede hacerlo, su jurisdicción es puramente legal. Esto significa que el Tribunal sólo conoce los aspectos jurídicos del litigio, pero si la decisión es vinculante, habría equivalido a decir que el Consejo estaba obligado a dar una solución estricta y puramente jurídica al litigio, lo que no correspondía a su mandato en virtud del Pacto de la Sociedad de las Naciones. Ante el Consejo, se trataba de un procedimiento político, por lo que había que encontrar compromisos y conciliaciones. El aspecto jurídico es importante, pero no decisivo. Es necesario poder dar cabida a los Estados proponiendo compromisos que impliquen modificar la legislación cuando sea necesario mediante nuevos acuerdos.

Un Tribunal de Justicia que da opiniones y no órdenes no estaba al gusto o la concepción de todos los abogados de la época, especialmente los continentales, es decir, los europeos continentales y no anglosajones. El nuevo Tribunal tenía que asegurar su lugar, si no su supervivencia, en un entorno extraordinariamente difícil, si no hostil. Las relaciones internacionales en 1920 no eran tan buenas como hoy, pero en ese momento había muchas incertidumbres, una de ellas relacionada con la Revolución de Octubre de 1917. Por lo tanto, el argumento era concluir que en un entorno de este tipo, la Corte necesitaría fuerza y prestigio. Por qué causar un ataque potencialmente serio a este prestigio al hacer que la Corte emita opiniones que no serían seguidas por los hechos, para que esta Corte pueda ser rápidamente señalada como la Corte Índice al darle el título de punto honorífico de ineficacia de una Corte que opera en las nubes. El Tribunal necesita prestigio, las opiniones no lo conducen en esta dirección, por lo que sería mejor abstenerse de hacerlo.

Otros abogados argumentaron que los problemas eran más técnicos, pero no menos graves en su opinión. Consideraron que el Tribunal se basaba acertadamente, a su juicio, en el principio fundamental del consentimiento de las personas a su jurisdicción. Sin embargo, ¿no se presentó el procedimiento consultivo como una forma maravillosa de eludir el requisito del consentimiento? De esta manera, la Corte se vería obligada a pronunciarse no sobre el sexo de los ángeles, es decir, sobre cuestiones perfectamente abstractas que flotan en la ingravidez de la atmósfera, sino sobre cuestiones muy concretas en las que surgen disputas detrás de los lineamientos aparentemente lenitivos de las cuestiones planteadas.

El Consejo de la Sociedad de las Naciones se ocuparía de los litigios, por lo que a menudo se recabaría la opinión del Tribunal. En este contexto, el objetivo era que la Corte funcionara con carácter consultivo. Sin embargo, ¿no sería esto simplemente una violación del principio de consentimiento? Los Estados afectados por la controversia ante el Consejo nunca han dado su consentimiento para que la Corte exprese sus opiniones sobre la controversia, y ahora el Consejo pide al Tribunal Permanente que haga exactamente lo que las partes no han acordado, a saber, emitir un dictamen jurídico sobre su controversia que eluda el principio del consentimiento.

Algunos han ido aún más lejos, pero siempre en la misma dirección. Dijeron que el procedimiento consultivo, que muy a menudo tendrá que funcionar en el contexto de los litigios entre Estados, crearía este monstruo jurídico, lo cual es una cuestión de hecho. La Corte solicita que el Asesor dé su opinión sobre la controversia en cuestión. Por esto, ya se habrá pronunciado sólo vinculando, o incluso comprometiéndose con su pequeña connotación peyorativa a una cierta actitud. Y si la controversia terminara posteriormente ante el Tribunal, éste no podría obviamente desentenderse de sí mismo o, en cualquier caso, no le gustaría hacerlo, o bien, si lo hiciera, su prestigio se vería afectado. La Corte habría atado sus manos de antemano a la asesoría, pero no podría, como resultado del litigio, si la disputa se presentara ante ella en esta etapa, decidir libremente.

Podríamos decir que esto no es grave, porque el Tribunal ha dictado sentencia y por qué querría cambiar su actitud. Pero ese no es el punto. El problema es que el procedimiento consultivo no es el mismo que el procedimiento contencioso. A nivel consultivo, la Corte se enfrenta a una pregunta y a algunos materiales que la organización solicitante le transmitirá de manera más o menos voluntaria. Pero no hay carga de la prueba, no hay un procedimiento probatorio riguroso ante la Corte, por lo que a nivel consultivo, la Corte fallará ligeramente sin conocer todos los hechos. Aquí es donde sería particularmente desafortunado tener una especie de cosa juzgada de hecho, y no de derecho, por supuesto, porque no hay ningún precedente en la opinión consultiva, puesto que la opinión consultiva ya no es vinculante en derecho.

Estas son algunas de las razones que se adujeron en 1920 contra esta innovación más o menos atrevida.

La función consultiva ha estado con nosotros durante décadas, está haciendo lo que es, no tan bien como podría, pero sería superfluo volver a todas estas viejas cuestiones. Estos temores, estas aprensiones no se hicieron realidad. El prestigio de la Corte no se ha visto afectado por su función consultiva, a veces incluso se ha beneficiado de ella, porque a veces la Corte ha sido muy cautelosa en los asuntos contenciosos cuando se trata de Estados que no cometen infracciones. Cautelosa, a veces incluso conservadora, mientras que a nivel de asesoría, donde tiene menos miedo de un hecho ejecutable, ha sido un poco más atrevida y a veces le ha hecho bien. Las principales opiniones son, por ejemplo, la indemnización por daños y perjuicios o determinados gastos, son opiniones importantes que más bien han conferido al Tribunal una cierta autoridad, y cuando se produjo el accidente en el caso del África sudoccidental en 1966, el Tribunal pudo redimirse con la opinión consultiva de Namibia de 1971. Así que el prestigio no sufrió.

En cuanto a la elusión del consentimiento y la cosa juzgada, estas cuestiones han durado mucho tiempo, sobre todo porque en la actualidad rara vez se cristalizan suficientemente en las controversias entre Estados que se presentan ante la Corte, pero muchas otras cuestiones como, por ejemplo, si es legal utilizar armas nucleares o si sigue siendo ilegal utilizarlas.

La función consultiva está bien establecida, y los temores de 1920 se han disipado por completo. El problema con los procedimientos consultivos y muchos otros es que ya no hay suficientes.

En los primeros años de las Naciones Unidas, la Asamblea General formuló periódicamente preguntas a la Corte para pedirle asesoramiento sobre cuestiones delicadas como la admisión de nuevos miembros, la financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz o la capacidad de las Naciones Unidas para formular reclamaciones internacionales, pero este ya no es el caso. Rara vez se solicita la presencia de la Corte ante el órgano asesor. También hay casos importantes como el de Kosovo, las armas nucleares, el muro palestino, pero también casos muy coloridos desde el punto de vista político. Por lo tanto, el problema es que la función ya no se utiliza para aclarar el derecho de las Naciones Unidas o para ayudar a los órganos a interpretar los textos, pero tal vez esto ya no sea necesariamente necesario en la actualidad.

A continuación analizaremos desde el punto de vista del derecho positivo la función consultiva de la Carta, del Estatuto y del Reglamento.

Remisión a la Corte

En primer lugar, está la referencia, que también se llama "seisin" en inglés. ¿Quién puede solicitar una opinión consultiva a la Corte? En los litigios, la Corte sólo puede ser utilizada por los Estados. A título consultivo, es casi exactamente lo contrario, los Estados están totalmente excluidos. A la pregunta de quién puede interponer una acción ante la Corte con carácter consultivo, la respuesta se encuentra en la sección 96 de la Carta, que es la disposición fundamental a este respecto.

En primer lugar, son dos órganos principales de las Naciones Unidas, a saber, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, los que pueden remitir la cuestión a la Corte con carácter consultivo. El párrafo 1 del artículo 96 establece que "La Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrán solicitar una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre cualquier cuestión jurídica". Por lo tanto, la autorización es clara para estos dos organismos. Se ha elegido el singular del "mayo" de este artículo, ya que se puede llegar a un acuerdo alternativamente con cada uno de ellos o con ambos. Se optó por utilizar el singular, ya que el singular indica que cada uno de estos órganos puede remitir individualmente el asunto a la Corte con carácter consultivo, de modo que no necesita cooperar con el otro órgano. Esto puede parecer evidente, pero en la Carta hay que decir que, en muchos asuntos, los dos órganos deben actuar de manera concertada, en la elección de los magistrados en el artículo 10 del Estatuto, los dos órganos actúan de manera concertada. En un asunto distinto de la Corte, la admisión de nuevos miembros en las Naciones Unidas, entonces los dos órganos deben actuar de manera concertada. El Consejo de Seguridad debe emitir una recomendación favorable y la Asamblea General, sobre la base de esa recomendación favorable, decide la admisión del nuevo miembro, como se indica en el Artículo 4 de la Carta. Este no es el caso aquí. Los dos organismos no están obligados a cooperar, cada uno tiene su propia competencia para actuar y el singular en la palabra "puede" lo marca. Por supuesto, la palabra "puede" en este contexto también significa libertad para captar o no captar. Evidentemente, estos órganos no están obligados a remitir al Tribunal una cuestión jurídicamente interesante que esté pendiente ante ellos.

Con respecto a este párrafo 1 del artículo 91, modifica las facultades del Consejo de Seguridad como lex speciali. Las competencias de los órganos respectivos, es decir, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, se regulan en la Carta en cada uno de los capítulos que conciernen a cada uno de los órganos, a saber, el artículo 10 para la Asamblea General y el artículo 24 para el Consejo de Seguridad.

Se podría pensar que cada uno de estos órganos podría haber solicitado una opinión consultiva de la Corte en el ámbito de sus competencias, tal como se definen en los artículos 10 para la Asamblea y 24 para el Consejo. Pero no es así, porque el artículo 96 modifica la situación jurídica a este respecto como lex speciali dentro de la propia Carta. Está escrito que la Asamblea General y el Consejo de Seguridad pueden solicitar una opinión consultiva de la Corte sobre cualquier asunto jurídico. Parece evidente que la Asamblea puede presentar una solicitud sobre cualquier cuestión jurídica porque la Asamblea General tiene competencia omnipotente en el seno de las Naciones Unidas, puede ocuparse de cualquier cuestión que entre dentro de la competencia de la organización a que se refiere el Artículo 10 de la Carta, que estipula que "La Asamblea General podrá examinar cualquier cuestión o asunto que entre en el ámbito de aplicación de la presente Carta o que se refiera a las atribuciones y funciones de cualquiera de los órganos previstos en la presente Carta", y, con sujeción a lo dispuesto en el Artículo 12, formular recomendaciones sobre tales cuestiones o asuntos a los Miembros de las Naciones Unidas, al Consejo de Seguridad o a los Miembros de la Organización y al Consejo de Seguridad". La Asamblea puede tratar y también hacer recomendaciones sobre cualquier asunto que entre dentro del ámbito de la organización. Por lo tanto, cualquier cuestión jurídica de interés para las Naciones Unidas es también competencia de la Asamblea y es lógico que ésta pueda presentarla a la Corte.

Para el Consejo de Seguridad, este no es el caso, porque el Consejo de Seguridad es un órgano restringido que no tiene omnicompetencia en virtud de la Carta, tiene competencia limitada en ciertas esferas y su ámbito de acción por excelencia es el ámbito de acción del Consejo, que es el mantenimiento y el establecimiento de la paz si es necesario. Sin embargo, el párrafo 1 del artículo 96 amplía la facultad del Consejo de Seguridad de formular preguntas consultivas a la Corte, y puede hacerlo en las mismas condiciones que la Asamblea. Es decir, el Consejo obtiene aquí, en el marco de la Carta, una competencia adicional que no se menciona en el artículo 24 y que procede directamente del apartado 1 del artículo 96, y el contenido es que el Consejo de Seguridad puede plantear básicamente, siempre que se trate de una cuestión jurídica, cualquier cuestión en el sentido de lo que hace la Asamblea. Se beneficia, en cierto modo, del artículo 10 de la Carta por la referencia implícita en el apartado 1 del artículo 96 y, desde luego, no se trata sólo de esta ampliación de las competencias del Consejo.

En la práctica, todo esto es de indudable importancia, pero limitado por la sencilla razón de que el Consejo no pide a la Corte que se exprese con carácter consultivo; la Asamblea lo hace y, de manera periódica, el Consejo de Seguridad se abstiene por completo. A diferencia del Consejo de la Sociedad de las Naciones, que ha solicitado a la Corte Permanente con mucha regularidad, lo ha hecho con más frecuencia que la Asamblea en la época de la Sociedad de las Naciones. Las cosas han cambiado completamente, porque desde 1946 y el nacimiento de las Naciones Unidas, ¿cuántas opiniones consultivas ha pedido la Corte al Consejo de Seguridad? De las treinta opiniones que se solicitaron, el Consejo de Seguridad sólo solicitó una, y éste es el caso de Namibia, precisamente donde el Consejo de Seguridad había decidido, en su resolución 276, retirar el mandato de Sudáfrica sobre Namibia desde el período de la Sociedad de las Naciones por violación grave del compromiso del mandato. El mandato es obviamente un tratado internacional y el Consejo de Seguridad, que ha heredado la función de controlar los mandatos de la Sociedad de las Naciones, considera que, dado que Sudáfrica viola repetida y abiertamente el mandato, incluso mediante la política de apartheid, no es la política de apartheid en territorio sudafricano la que plantea un problema de libre determinación de los pueblos y de los derechos humanos, sino la política de apartheid en territorio extranjero, es decir, en Namibia. Por consiguiente, el Consejo de Seguridad decidió retirar el mandato y, en la controversia subsiguiente, era básicamente normal que preguntara a la propia Corte acerca de las consecuencias jurídicas de esta resolución, que eliminó el mandato de Sudáfrica.

Hay otros órganos que pueden solicitar una opinión consultiva, como se menciona en el párrafo b) del Artículo 96, que estipula que "cualquier otro órgano de la Organización y de los organismos especializados que, en cualquier momento, pueda recibir autorización a tal efecto de la Asamblea General, tendrá también el derecho de pedir a la Corte que emita opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que surjan en el curso de sus actividades".

Por lo tanto, hay otros órganos de las Naciones Unidas mencionados en el párrafo 1 del Artículo 7, que se refiere a los órganos principales, y en el párrafo 2 del Artículo 7, que se refiere a los órganos subsidiarios, así como a los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas. Estos otros órganos e instituciones de la "familia" no tienen el derecho inherente de solicitar una opinión consultiva, sino que deben ser autorizados por la Asamblea General. Por lo tanto, lo que sucede es que la Asamblea General aprueba una resolución en la que dice, y hasta ahora lo ha hecho exactamente en los mismos términos, pero también podría variar, podría conceder la competencia para solicitar opiniones consultivas de manera más o menos amplia; la Asamblea General en resoluciones, por lo tanto, en toda una serie de resoluciones ha autorizado a otros órganos de las Naciones Unidas y a casi todos los organismos especializados, con excepción del organismo especializado de energía atómica de Viena, por tener un estatuto especial, a solicitar opiniones consultivas a la Corte y, además, esas instituciones no se han privado necesariamente de ellas mismas, sino que han solicitado opiniones consultivas con una periodicidad que es incluso menor que la de la Asamblea General. Pero hay peticiones de consejo. Un ejemplo bastante famoso es el ejemplo de las armas nucleares de la Organización Mundial de la Salud, en el que el Tribunal respondió que no podía responder.

¿Qué otros órganos de la propia organización pueden solicitar una opinión?

La Asamblea no ha dado al Secretario General la oportunidad de solicitar opiniones consultivas porque los Estados representados en la Asamblea General están obviamente muy preocupados por dar al Secretario General un arma suficientemente poderosa porque esto significaría que perderían el control sobre la capacidad de solicitar una opinión consultiva, el control que ejercen en la Asamblea es que un funcionario de las Naciones Unidas que no es básicamente leal a un Estado en particular, pero que persigue la política y el bien de la propia organización, podría utilizar un arma para desbloquear un proceso determinado en un momento que a los Estados tal vez no les guste, además de dotar al Secretario General de más poder y, como tantas veces ocurre, lo temen y no lo hacen. Por lo tanto, el Secretario General nunca ha recibido ninguna autorización y no puede solicitar una opinión consultiva de la Corte.

Según el profesor Kolb, el Secretario General debería estar autorizado a solicitar opiniones consultivas porque las Naciones Unidas tendrían que fortalecerse a veces, tendrían que extraerse de la inercia en la que las tienen los Estados. El Secretario General, que es elegido por los Estados y que tiene una personalidad equilibrada, los Estados no eligen a los "fanáticos" de la Secretaría, sólo haría un uso sensato de este derecho. El profesor Kolb no tendría miedo de un Secretario General intruso que hiciera cosas que los Estados pudieran condenar seriamente.

El Consejo Económico y Social ha obtenido la autorización y puede solicitar opiniones consultivas, pero es un órgano que ha sido en gran medida fagocitado en sus actividades por la Asamblea General, y este ha sido el caso desde hace algunos años. También está el Consejo de Administración Fiduciaria, la última vez que se reunió fue en 1994, el órgano se encuentra completamente en segundo plano, ya que se refiere a los mandatos anteriores heredados de la Sociedad de las Naciones y transformados en administración fiduciaria. Se trata de una fase histórica ligada a la colonización. El hecho es que este órgano, que no ha sido formalmente derogado porque requeriría una modificación de la Carta y es diabólicamente difícil hacer una modificación formal de la Carta, ha obtenido en cualquier caso autorización para solicitar opiniones consultivas. Por último, no se permite que la Corte se remita al Comité Asesor y es relativamente difícil entender por qué debería hacerlo. Es una cuestión jurídica que se plantea en sus actividades, es una cuestión contenciosa o consultiva, no necesita que se le remita cuando ya se le ha remitido.

En segundo lugar, están los órganos subsidiarios que también pueden tener competencia para solicitar una opinión consultiva, como el comité establecido en las Naciones Unidas, que los funcionarios pueden utilizar cuando deseen impugnar una decisión del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas o del Tribunal Administrativo de la Organización Internacional del Trabajo o la versión revisada del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Podrían apelar contra esas decisiones y, dado que un funcionario no puede llevar el caso ante la propia Corte, ya que ésta no tiene jurisdicción sobre las personas, ni en materia de asesoramiento ni en materia de litigios, se estableció en las Naciones Unidas un comité especial al que se remiten las quejas de esos funcionarios y que, a su vez, remite el caso a la Corte con carácter consultivo, que es un órgano subsidiario de la Asamblea General.

El resultado es que varios órganos del sistema de las Naciones Unidas tienen la facultad de solicitar una opinión consultiva y utilizarla con moderación. Los Estados tampoco pueden solicitar una opinión. No quisieron abrirles esta posibilidad por varias razones: en primer lugar, los Estados no la necesitan, tienen sus propios servicios jurídicos, la organización también los tiene, pero es menos "fuerte" en el mundo internacional, en el mundo, los Estados tienen su soberanía, tienen una larga tradición de juzgar sus propios intereses jurídicos, tienen oficinas jurídicas fuertes, a menudo, al menos en Occidente, y podría parecer mucho menos importante ofrecerles otra voz consultiva en la Corte. Pero hay más, sin embargo, no queríamos que los Estados pudieran preguntar primero a la Corte si ganarían un caso contencioso antes de decidir si lo llevarían ante la Corte, porque es obvio que si fuera posible solicitar una opinión unilateralmente, no sólo se podría pedir a la Corte y en demasiados casos no tendría la capacidad de seguir, sino también, antes de presentar un caso ante la Corte, ¿qué impediría que ya fuera investigado en calidad de asesor?

Compétence et recevabilité de la requête

Il y a en la matière une série de points relativement restreints qu’il s’agit de présenter. La compétence de la Cour, comme indiquée à l’article 96 de la Charte, du point de vue matériel, porte sur toute question juridique qui tombe dans le cadre des activités de l’organisation pour les deux organes principaux au paragraphe 1, ou dans le cadre de l’activité de l’organe ou de l’organisation en question pour le paragraphe 2.

La limitation n’est pas sensible pour les organes principaux. Évidemment, la question juridique doit tomber dans le cadre des activités des Nations Unies, car si les Nations Unies ne sont pas compétentes en elles-mêmes, alors aussi l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité ne peuvent pas l’être, mais on voit peut de question dont s’occuperaient les Nations Unies pour lesquelles elles ne seraient pas compétentes du moment que leur compétence s’étend sur toute question internationale qui pourrait être d’intérêt international. On dit en anglais « common concerns ».

La limitation est beaucoup plus sensible pour les organes en vertu du paragraphe 2, car il faut tout de même que la question se pose dans le cadre de leurs activités qui est indiqué par le domaine de compétence de chacun de ces organes et de ses organisations affiliées aux Nations Unies. La Cour est assez pointilleuse sur ces questions, car lorsque l’OMS lui a demandé un avis consultatif sur la question de la licéité, de la menace ou de l’utilisation de l’arme nucléaire, la Cour a répondu qu’elle ne pouvait pas répondre à la question ainsi posée parce qu’elle n’en avait pas la compétence parce qu’à son avis, l’Organisation mondiale de la santé, l’OMS, n’avait-elle même pas de compétence afin de traiter des questions de licéités des armes nucléaires ne tombait pas dans son domaine de compétence, de l’OMS ; en d’autres termes qu’elle ne se posait pas dans le cadre de ses activités. Cela équivalait à dire que l’OMS ne pouvait pas non plus poser une question consultative à la Cour sur un domaine qui n’est pas de sa compétence. Et la conséquence de cette construction et que puisque l’OMS n’est pas compétente et qu’elle ne peut pas poser la question à la Cour, la Cour n’est pas compétente pour y répondre. C’est ainsi qu’elle a conclut dans cette affaire, licéité et arme nucléaire de 1996, avis concernant l’OMS. La Cour a répondu en même temps à la même question qui lui a été posée par l’Assemblée générale des Nations Unies, car l’Assemblée générale des Nations Unies possède une compétence en matière de licéité d’armes nucléaires déjà en vertu de l’article 10, mais aussi en vertu de l’article 11 qui lui donne une compétence en matière de maintien de la paix et notamment aussi en matière de désarmement.

Pourquoi l’OMS n’a pas de compétence du point de vue de la Cour ? Pour être très simple, la Cour raisonne ainsi : l’OMS s’occupe de santé, les questions de licéité n’ont aucune incidence sur la santé. Brutalement dit, qu’on utilise l’arme nucléaire de manière licite ou pas licite, cela revient exactement au même pour l’OMS ; les questions de légalité ne sont pas dans son domaine de compétence, car elles n’ont aucune incidence sur la santé.

Deuxièmement, les implications politiques n’enlèvent pas la compétence à la Cour et n’altèrent pas le caractère juridique de la question posée. En d’autres termes, lorsqu’on pose les questions consultatives à la Cour, on le fait politiquement toujours dans des domaines délicats. Si les questions ne sont pas du tout politiquement délicates, on ne va quand même pas aller jusqu’à la Cour, le service juridique intérieur réglera l’affaire et il y aura là les conseillers juridiques principaux. Quand les questions sont majeures et qu’elles ont clairement une dimension politique, licéité – arme nucléaire par exemple, ce n’est pas une affaire pour le conseiller juridique à New York ou pour le bureau du conseiller juridique à New York ou à Genève, c’est une affaire qui doit remonter plus haut et la Cour parait bien armée.

Le politique ne tient donc pas le juridique ne l’État, les dimensions politiques existent, mais n’altèrent pas la compétence de la Cour. La Cour, quand a-t-elle, va répondre uniquement aux aspects juridiques de la question. Ainsi, en matière d’armes nucléaires, il y a des règles, et comme il s’agit de règles juridiques, la Cour a titre pour les appliquer, pour dire ce qu’elles signifient dans le contexte des armes nucléaires.

Quant à savoir si les négociations sur le désarment de ces armes doivent être conduites de telle ou telle façon, quant à savoir si l’avis consultatif de la Cour aura un effet favorable ou défavorable sur certaines négociations, voici parmi d’autres des questions dont la Cour ne s’occupera pas du tout, car ce sont des questions politiques qui ne sont pas de son ressort.

Lorsque l’Assemblée générale autorise un autre organe des Nations Unies ou une organisation affiliée à demander des avis consultatifs, ces autorisations sont jusqu’à présent, dans la pratique de l’Assemblée, toujours des autorisations générales ; ce n’est donc pas pour un cas déterminé que l’Assemblée donne une autorisation à tel ou tel autre organe, mais généralement et sine die. Évidemment, l’Assemblée pourrait aussi donner simplement une autorisation pour un cas déterminé, mais jusqu’à présent, elle ne l’a pas fait, elle a autorisé généralement ces autres institutions à demander des avis sans limites dans le temps. Il faudrait donc du point de vue juridique si l’Assemblée souhaitait arrêter cette faculté, qu’elle passe une nouvelle résolution qui enlèverait ce droit à une institution affiliée aux Nations Unies ou à un autre organe des Nations Unies. Pour l’instant, elle ne l’a pas fait.

Les questions posées à la Cour peuvent être des questions de droit, mais elles peuvent être soit abstraites soit concrètes. Elles peuvent aussi porter sur un litige concret. Toutefois, ce n’est pas le litige entre deux États que l’organe des Nations Unies portera devant la Cour, il ne s’y risquera d’ailleurs pas parce que la Cour pourrait lui répondre qu’elle ne répondrait pas à une telle question sans le consentement des États, mais c’est plutôt l’implication de l’organe dans ce litige qui donne lieu à des questions juridiques et ces questions juridiques seront posées à la Cour. La limite est parfois très fine entre l’un et l’autre, mais c’est en définitive pour aider les organes des Nations Unies dans l’accomplissement de leurs tâches et de leurs fonctions que cette fonction consultative a été instaurée. C’est donc lorsqu’un organe traite un différend et que des questions juridiques surgissent dans son activité qu’il pose ces questions-là à la Cour.

Généralement et désormais pratiquement toujours, les questions qui portent sur un litige sont quelques parts médiatisées quand elles sont portées à la Cour, on les élevé d’un cran. Ce n’est pas le litige concret que l’on soumet, mais on pose une question un peu plus générale à propos d’un problème rencontré dans le cadre du litige. Ainsi, déjà tout au début dans le premier avis consultatif demandé à la Cour sur l’admission de nouveaux membres, le problème était un problème Est – Ouest, c’était un problème de package deal, c’était un problème que ne voulaient pas admettre les États occidentaux parce que cela aurait créé un déséquilibre en défaveur du bloc soviétique. Le litige portait sur cela, mais la question posée à la Cour était d’une décence parfaite, à savoir quelles sont les conditions pour l’admission d’un nouveau membre ; c’est-à-dire interprète l’article 4 de la Charte.

Qu’est-ce que ces termes contenus dans l’article 4 signifient exactement, qui doit apprécier quoi, est-ce qu’on doit s’en tenir aux conditions qui sont mentionnées dans l’article 4, est-ce qu’on peut en ajouter d’autres en fonction d’une discrétionnaire politique ? Voilà la question posée. Question d’interprétation de l’article 4. Le litige réel était derrière, sous-jacent, connu de tous, mais la formule pour l’homme de mars était complètement découplée de ce différend complet. L’homme de mars n’aurait pas vu le différend derrière, il aurait dit qu’il pose une question d’interprétation de l’article 4, à la limite, une pure question de droit dans l’ectoplasme kesselien.

Toujours est-il que les deux types de questions abstraites ou concrètes, c’est-à-dire des questions qui n’ont pas trait à un différend, mais qui sont simplement des questions d’interprétation d’une disposition de la Charte, parce que les organes des Nations Unies fonctionnent aussi en dehors de différends interétatiques et de questions d’interprétations peuvent se poser comme savoir si on est obligé d’accorder l’immunité à tel ou tel fonctionnaire par exemple.

On peut aussi poser des questions de fait à la Cour lorsqu’elles sont sous-jacentes à des questions de droit. C’est ainsi que l’Assemblée générale ne s’est pas privée de poser très très directement une question de fait à la Cour dans le cadre d’un petit catalogue de questions dans l’affaire du Sahara occidental de 1975. L’Assemblée a demandée entre autres, est-ce que, à une date donnée, le Sahara occidental était-il un territoire sans maître ? C’est une question de fait liée à une considération juridique, à savoir, y a-t-il un propriétaire à un moment donné. La Cour a pu y répondre parce que la question était intimement liée aux questions juridiques posées, car il fallait en tirer les conséquences en suite de ce constat de fait : terre, territoire sans maître, terra nullius, oui ou non ? Une pure question de fait qui ne serait pas liée à une question de droit n’est plus du domaine de compétence de la Cour. La Cour, évidemment, ne peut pas être utilisée au consultatif pour faire le travail d’historiens.

Si la Cour est approchée par un organe qui lui demande de prendre position sur une question derrière laquelle se dessine un différend entre États. La jurisprudence de la Cour est très claire que dans ce cas là, les États concernés ne peuvent pas mettre un obstacle à la compétence de la Cour en refusant de donner leur consentement. Leur consentement est capital en matière contentieuse, le consentement ne s’applique pas en matière consultative pour la simple raison que les États ne sont pas partie à l’instance et que l’organe requérant est autorisé à demander les lumières de la Cour dans son domaine propre de compétence. Autrement dit, les États ne peuvent pas, en refusant leur consentement, stériliser la compétence de l’organe, de traiter leur différend et de demander à propos de son engagement et de son travail dans ce différend les lumières de la Cour.

La jurisprudence est très claire là-dessus. La première affaire de la Cour actuelle où elle a affirmé cela est l’affaire de l’interprétation des traités de paix de 1950 où il y avait un différend entre trois États de l’Est de l’Europe et des États occidentaux sur des clauses relatives à l’arbitrage en matière de garantie de droits de l’homme contenue dans des traités de paix. À propos de ce différend s’est posé un problème dans la constitution de l’organe arbitral, et l’Assemblée générale a consulté la Cour. La Cour a dit que les États concernés ne pouvaient pas, en refusant la compétence d’une juridiction internationale, ne pouvait pas enlever sa compétence pour répondre à l’Assemblée générale sur les questions que l’Assemblée avait dirigées à la Cour. C’est une procédure en deux étapes devant la Cour internationale de justice, phase 1 et phase 2.

On mentionne souvent comme exception à cela, une seule affaire qui est l’affaire de la Carélie orientale. C’est une discussion assez allumée dans la doctrine. Cette affaire est un vieux précédent datant la Cour permanente de justice internationale de 1923. C’est aussi un autre ordre juridique qui s’y appliquait, à savoir l’ordre juridique de la Société des Nations et non pas celui des Nations Unies. Dans cette affaire, la Cour s’était exprimée de façon un tout petit peu courte et cela a donné lieu, auprès de lecteurs pas très attentifs au raisonnement de la Cour a une conclusion erronée. Les lecteurs un peu superficiels ont conclu que puisque la Russie n’avait pas donnée son consentement à ce que la Cour permanente traite d’une question consultative posée par le Conseil, mais qui concernait un différend auquel la Russie était partie, que donc, puisque la Russie n’avait pas donné son consentement, la Cour a refusé de répondre à la question et c’est ce qu’elle a fait, elle a refusé de répondre. Mais le motif n’était pas que la Russie avait refusé de donner son consentement, bien que cela aussi soit exact, la Russie avait refusé de donner son consentement, mais là n’était pas le motif pour la Cour de refuser sa compétence ; c’est un peu plus subtil. Le problème était donc ailleurs. C’était que le Conseil de la Société des Nations traitait un différend qui concernait la Finlande et la Russie. La Finlande venait de récupérer son indépendance en 1920 et le litige portait sur un territoire nommé la Carélie orientale située entre les deux États.

La Russie n’était pas membres de la Société des Nations. Pour traiter un différend entre un membre et un non-membre, la Société des Nations devait s’en tenir à l’article 17 du Pacte de la Société des Nations. L’article 17 prévoyait les conditions auxquelles le Conseil ou l’Assemblée était soumis pour traiter un différend avec un non-membre. La condition juridique principale pour que le Conseil soit compétent à traiter un tel différend était que l’État tiers ait donné son consentement. C’est là dessus que s’est fondée la Cour en 1923. Elle a dit en réalité, mais de manière tellement feutrée qu’elle ne l’a pas vraiment dit. Elle a dit que le Conseil n’était pas compétent pour traiter le litige parce que les conditions de l’article 17 n’étaient pas unies, et comme le Conseil n’était pas compétent, il ne peut pas saisir la Cour, donc la Cour n’est pas compétente non plus pour répondre. C’est le même mécanisme, au fond, que plus tard, l’OMS et l’affaire des armes nucléaires.

Pourquoi la Cour n’a telle pas été plus explicite ? On ne peut que spéculer. On pense que la Cour n’a pas voulu donner une claque au Conseil au début de son activité en lui disant qu’il est ultra vires. Ils l’ont formulé d’une manière tellement « soft » pour ne pas désavouer le Conseil que le chaînon essentiel du raisonnement est un peu manquant. Donc, le problème du consentement était un problème du Conseil, pas un problème de compétence de la Cour. C’est ainsi que donc, au fond, la Cour a pu parfaitement décider comme elle a décidé en 1950 dans l’affaire des traités de paix sans se déjuger. Il faut noter que l’article 17 du Pacte de la Société des Nations n’est plus applicable au litige en 1950.

L’Assemblée générale des Nations Unies peut toujours demander un avis consultatif à la Cour même si le Conseil de sécurité est saisi de l’affaire en cause. Normalement, selon la Charte, mais il faut bien dire que cette disposition a été considérablement affaiblie par la pratique subséquente, mais enfin, tout de même, normalement, selon la Charte, lorsque le Conseil de sécurité est saisi d’une question, c’est-à-dire qu’elle est sur son ordre du jour, l’Assemblée générale ne peut pas, tant que cela perdure, tant que la question est sur l’ordre du jour du Conseil, faire des recommandations à son propos. La raison en est très claire, on veut éviter, pour parler populaire, la cacophonie entre les organes principaux. Tant que l’un est saisi, l’autre défère. C’est une espèce de litispendance.

La Cour a estimé que cette disposition ne s’appliquait pas en matière de demande consultative comme, par exemple, en 2010 au paragraphe 24 de l’avis consultatif sur le Kosovo, la Cour l’a donc rappelée une fois de plus, mais aussi dans l’affaire du mur en 2004, le 12§1 ne s’applique pas pour des raisons matérielles et pour des raisons formelles. La raison formelle est tout simplement que lorsque l’Assemblée saisit la Cour, elle n’émet pas une recommandation. La saisine de la Cour par l’Assemblée générale n’est pas une recommandation, donc l’article 12§1 ne s’applique pas formellement à un acte juridique qui n’est pas une recommandation. La Cour refuse d’imaginer ici une interprétation large par analogie afin d’assimiler d’autres actes que des recommandations à des recommandations au sens de l’article 12§ 1 et fermer ainsi davantage l’accès à la Cour, ça, la Cour ne le fait pas. La raison matérielle se comprend franchement bien étant donné que la question palestinienne, donc la question du mur qui a abouti à l’avis de 2004, mais aussi la question du Kosovo ont été pendant des années traitées tout de même parallèlement par les deux organes. Traités par le Conseil de sécurité, mais aussi traité par l’Assemblée générale et il est donc tout à fait logique de donner à l’un et à l’autre une possibilité de consulter la Cour dans le cadre de leur activité.

Pouvoir discrétionnaire de la Cour pour répondre à la requête ?

Signalons ici que les opinions du professeur Kolb à cet égard ne sont peut-être pas complètement sur la même ligne que celle de la majorité. Le professeur Kolb est dans la minorité doctrinale sur cette question et il semble correct de le signaler. Le professeur Kolb ne veut pas faire passer son opinion comme étant l’opinion de la majorité ou comme étant vraie, il faut la prendre pour ce qu’elle vaut.

L’opinion dominante qui est simplement dominante par inertie aussi parce qu’elle se réfère à ce que la Cour elle-même dit tout le temps et ne met pas en question cela. La Cour, en effet, dans une jurisprudence dont la clarté n’a d’égale que l’âge vénérable a toujours dit qu’elle possédait un pouvoir discrétionnaire de répondre ou de ne pas répondre à la demande d’avis qui lui est formulée. Contrairement au contentieux où il faut répondre lorsque des États saisissent la Cour parce qu’il n’est pas possible de dénier le droit, au consultatif, au fond, il serait possible de voir. Il est singulier pour une Cour de justice de revendiquer un pouvoir discrétionnaire, cela fait un peu, « je réponds ou pas à la tête du client en fonction de mes menstruels instantané », cela fait bizarre. On se demande déjà, tout d’abord, d’où la Cour tire cette idée franchement un tout petit peu étonnante pour une Cour de justice. Qu’un organe politique ait une certaine discrétion, cela passe, mais une Cour de justice…

La Cour invoque à cet égard l’article 65§1 du Statut qui se lit comme suit : « La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis ». L’essentiel est au début : la Cour peut donner un avis consultatif. Pour la Cour, cela signifie que la Cour ne doit pas donner, mais elle peut. « Peut », elle le prend pour signifiant un « pouvoir discrétionnaire ». Lorsqu’on « peut », cela veut dire aussi qu’on « peut ne pas ».

Toutefois, dans sa propre jurisprudence, la Cour ajoute à chaque fois, après avoir claironné son pouvoir discrétionnaire, elle ajoute un autre considérant généralement dans le même paragraphe si bien que le lien entre les deux est maintenu même numériquement, elle ajoute le considérant qui consiste à dire que, mais puisque la réponse à une demande d’avis consultatif est une contribution de la Cour au bon fonctionnement des Nations Unies — elle a en réalité un vocabulaire un tout petit peu plus neutre à cet égard —, puisque donc c’est une contribution au fonctionnement de l’Organisation des Nations unies, en principe, la Cour ne doit pas refuser de donner un avis consultatif. En principe, il ne faut pas refuser, la Cour ne peut pas se défiler lorsqu’il s’agit à contribuer à bien faire fonctionner l’organisation.

Déjà à ce stade, il est possible de remarquer que les deux considérants ne se marient franchement pas très bien, car commencer par dire qu’il y a une opportunité, qu’on peut ou ne peut ne pas pour continuer en suite en disant qu’en principe « je dois », au fond, on a envie de répondre « tu devrais choisir », c’est l’un ou c’est l’autre. La majorité des auteurs concluent donc avec la Cour que celle-ci a un pouvoir discrétionnaire.

L’opinion du professeur Kolb est qu’il ne croit pas, et cela déjà depuis longtemps, à ce soi-disant pouvoir discrétionnaire. À l’époque de l’affaire de l’avis consultatif sur les armes nucléaires, le professeur Kolb avait travaillé avec Georges Abi-Saab étant tous deux au diapason sur ce point ayant préparé les pièces que Abi-Saab a lu au nom de l’Égypte à la Cour. Tout d’abord, ce pouvoir discrétionnaire, la Cour ne l’a jamais utilisé. Depuis 1922, année de début de fonctionnement de la Cour permanente, jusqu’à aujourd’hui, jamais un cas ne s’est présenté où la Cour aurait refusé de donner un avis consultatif sur la base du pouvoir discrétionnaire. Elle a refusé deux fois seulement de répondre à une demande d’avis et les deux cas étaient des problèmes de compétence avec le cas de la Carélie orientale et le cas des armes nucléaires avec l’OMS.

Il paraît tout de même étonnant de postuler un pouvoir discrétionnaire qu’en plus de cent ans, il n’a jamais été nécessaire d’exercer. Le professeur Kolb pense plutôt que ce pouvoir discrétionnaire n’est rien d’autre qu’une condition de recevabilité de la demande. Ce que les juristes appellent parfois un problème de recevabilité générale. Il y a des chefs de recevabilité spéciale comme litispendance et autres, et il y a un chef de recevabilité générale qui est celui de l’intégrité judiciaire. Si une demande d’avis consultatif est ainsi fait, que la Cour ne peut pas y répondre sans se discréditer en tant qu’organe judiciaire, c’est-à-dire sans porter atteinte à son intégrité judiciaire, alors, elle ne peut pas refuser de répondre, mais elle doit refuser de répondre et donc le pouvoir discrétionnaire disparaît de toute manière qui est appelé parfois en anglais « judicial propriety ».

Quels sont les cas dans lesquels on pourrait imaginer que l’intégrité judiciaire de la Cour pourrait être mise à rude épreuve si bien que l’acte judiciaire qu’elle emmétrait porterait atteinte à son intégrité judiciaire. Il y a toute une série de cas possibles, mais ils sont très marginaux évidemment, et marginaux, le sont-ils restés dans la pratique puisque nous n’avons pas un seul cas jusqu’à présent où la Cour aurait ainsi refusé de répondre. On peut envisager quelques hypothèses, on peut envisager l’hypothèse dans laquelle l’organe requérant essaierait de contourner le consentement des États concernés par un différend. Cela serait sans doute le cas si l’organe requérant plaçait directement devant la Cour le litige entre les deux États et non pas des questions touchant à son propre rôle dans le cadre de son différend.

SI donc, l’organe reçoit le litige et plutôt que de le traiter lui même il le renvoie tel quel à la Cour en disant « allez » et les États n’ont pas donné leur consentement ; dans ce cas, ne pourrait y voir carrément un contournement de la procédure de la procédure contentieuse et de l’exigence du consentement, aucune réponse que l’on doit au fond donner à l’organe requérant sur ses propres activités, mais simplement un moyen détourné pour faire prendre position sur un différend sur lequel les États ne veulent pas que je prenne position. Cela pourrait être un problème d’intégrité judiciaire parce que le juge donnerait l’impression qu’il ne prend pas au sérieux le critère du consentement. Qu’il se fait complice d’une procédure de détournement.

Autre hypothèse, on pourrait parfaitement imaginer que l’organe requérant soumettre une question à la Cour, mais ne lui donne pas les éléments de fait nécessaire afin de pouvoir donner une réponse suffisamment équilibrée. La Cour peut se sentir mal à l’aise, car comment prendre position sur cette question juridique lorsqu’elle estime ne pas avoir les éléments de fait nécessaires afin de pouvoir donner une réponse qui tienne la route. Si la Cour donne une réponse sur la base d’éléments de faits qu’elle a, elle pourrait donner une réponse qui est gravement incorrecte aussi et cela rétroagirait bien entendu sur le prestige dont joui la Cour et son intégrité et donc elle pourrait être amenée à refuser de répondre à ces conditions et elle doit y être amenée si elle est convaincue qu’elle ne peut pas rendre justice à la question posée tant que les informations qui lui ont été données sont celles qu’elles sont. L’organe requérant bien évidemment pourrait être simplement sollicité pour donner plus d’informations, mais selon les cas, s’il s’agit de secrets militaires, il est déjà arrivé que devant la Cour des documents notamment dans l’affaire du génocide, des documents noircis aient été soumis et la question peut se poser. Est-ce que si dans une affaire consultative la question principale tourne autour d’une question où il y a beaucoup de noircies dans les documents, n’y a-t-il pas un risque de donner une opinion tendancieuse. Si la Cour en est convaincue, elle devait refuser l’avis, mais ce n’est pas une question discrétionnaire, c’est une question de recevabilité. Soit il y a des informations suffisantes et il faut donner l’avis et il n’y a pas à faire de manipulations politiques, soit les informations ne sont pas à disposition et à ce moment-là, il n’est pas possible de donner l’avis.

Un autre exemple pourrait être une inégalité de procédure devant la Cour. La question a souvent été posée, mais jusqu’à présent, la Cour a réussi à contourner le problème, mais parfois avec un exercice très très puissant d’intervention judiciaire. Si les deux parties à un litige étaient placées dans une position d’inégalité devant la Cour, ce qui est évidemment complètement contraire aux principes fondamentaux du procès judiciaire, le problème s’est posé en matière de recours de fonctionnaires. Avec l’affaire relative aux jugements des tribunaux administratifs au sein des Nations Unies, le fonctionnaire veut faire recours et il passe par un comité qui saisit la Cour au consultatif. Le problème est qu’il s’en suit une inégalité devant la Cour parce que l’organisation requérante à travers le comité peut présenter ses arguments devant la Cour alors que le fonctionnaire ne peut pas présenter ses arguments, il ne peut pas aller devant la Cour et lire, ni lui ni son avocat, son propre statement. Il s’en suit une inégalité de procédure assez fâcheuse parce qu’on donne l’impression d’entendre une partie et pas l’autre. Pour le juge, il n’y a pas pire que cela. Alors évidemment, les arguments du fonctionnaire, on les a parce que transmis par le comité qui nous a saisis, mais le comité est un organe subsidiaire de l’Assemblée générale donc c’est un organe de l’organisation contre laquelle le fonctionnaire est en litige. Dans l’affaire du fond agricole de 2012, la Cour a été extrêmement violente à cet égard et a pour la première fois dans sa jurisprudence refusée d’entendre l’organisation concernée. Donc, elle a comblé la lacune par le haut, elle n’a pas fait qu’elle refuse de donner l’avis parce qu’il y a une inégalité qu’elle ne saurait cautionnée, elle a essayé de réduire l’inégalité en refusant d’entendre l’organisation. Elle n’avait pas une base statutaire pour le faire, elle s’est donc beaucoup avancée. Voici quelques exemples où il pourrait y avoir un problème d’intégrité judiciaire. Dans ces cas, la Cour est tenue de ne pas répondre.

Voilà donc les raisons pour lesquelles le professeur Kolb ne croit pas au pouvoir discrétionnaire. L’opportunité pour un juge de faire quelque chose s’il en a envie ou pas, en fonction de motifs qui ne sont pas explicités, cela est une arme à laquelle il vaudrait mieux renoncer. Il est préférable de tourner la chose en une raison de recevabilité ou d’irrecevabilité assez générale tournant autour de l’intégrité judiciaire, mais alors avec un devoir d’agir en conséquence, soit de donner l’avis lorsque l’intégrité judiciaire n’est pas atteinte, soit de ne pas le donner lorsqu’elle est atteinte. La seule question est une appréciation, mais cela n’est pas discrétionnaire, c’est une appréciation de ce que constitue l’intégrité judiciaire. C’est une appréciation qui n’est pas aussi sûre que celle d’un délai de trente jours.

Effet des avis consultatifs

Il y a trois remarques très rapides.

L’avis consultatif n’a pas de force exécutoire, c’est-à-dire qu’il n’oblige pas l’organe requérant à s’exécutèrent fonction des constats de la Cour. Les raisons pour ce choix ont été discutées la dernière fois. Toutefois, une obligation de mettre en œuvre l’avis consultatif peut découler d’une source de droit international particulier. Il peut être prévu dans un texte juridiquement contraignant que l’avis consultatif de la Cour sera considéré comme étant contraignant. C’est le cas dans le statut des tribunaux administratifs où il est prévu la possibilité d’avoir un recours à la Cour internationale si le fonctionnaire souhaite contester la décision du tribunal administratif, et il est prévu dans ces statuts de ces tribunaux que l’avis de la Cour aura force contraignantes. C’est donc par un texte de droit particulier, à savoir les Statuts de ces Cours, que le caractère contraignant des avis consultatifs est stipulé pour ce cas particulier. Il est possible aussi que l’organe accepte de considérer l’avis consultatif comme contraignant soit d’avance soit ex-post, et il est même arrivé dans la jurisprudence de la Cour que les États concernés par le litige traité devant le Conseil de la Société des Nations acceptent que le Conseil soumette la question à la Cour et accepte en même temps de s’incliner devant l’avis de la Cour.

Cela est arrivé dans l’ancienne affaire des décrets de nationalité en Tunisie et au Maroc de 1923 opposant le Royaume-Uni à la France sur des questions de nationalité de certains ressortissants et de compétences. Les deux États ont été d’accord devant les négociations du Conseil de permettre à la Cour de s’exprimer sur la question et de s’incliner devant ce que dirait la Cour et donc d’accepter l’avis consultatif comme étant définitif et contraignant pour eux. S’il n’y a pas de telles bases de droit particulier, l’avis n’est pas exécutoire.

Sur le point juridique qu’a traité la Cour, l’organe politique qui l’a saisie ne saurait le désavouer. Certes, l’organe politique n’est pas obligé de mettre en œuvre ce que dit la Cour parce que, comme nous l’avons déjà dit, il doit pouvoir traiter de ces questions aussi dans le cadre de considérations politiques. S’il y a un litige, on ne doit pas être obligé à le trancher nécessairement en droit, il est aussi possible de rechercher des compromis, c’est-à-dire la modification du droit. Mais sur les questions juridiques que la Cour a traitées et a déterminées, selon le professeur Kolb, l’organe politique ne peut pas dire que ce que la Cour internationale dit du droit est faux ; si l’organe politique souhaite faire cela, alors qu’il ne sollicite pas du tout la Cour. Donc, les considérations juridiques de la Cour sont définitives et ne peuvent pas être remises en question par l’organe requérant, mais cela s’arrête là et il n’y a rien à exécuter ; quant aux États, ils sont encore moins obligés parce que s’ils n’ont pas sollicité le Conseil, ils sont donc nullement obligés ni par l’un ni par l’autre, ni de mettre en œuvre les conclusions de la Cour ni de les accepter juridiquement.

Procédure

La règle générale se trouve dans l’article 68 du Statut prescrivant que dans toute la mesure du possible, la Cour appliquera au consultatif par analogie les dispositions de la procédure contentieuse. Cela se comprend, l’avis consultatif n’est pas de la justice au rabais, c’est de la justice au plein sens du terme et par conséquent avec une procédure qui elle même n’est pas au rabais. La procédure qui n’est pas au rabais se trouve dans le contentieux. Il est tout à fait possible de dire que le principe est l’analogie, « tu reprends au consultatif ce que tu fais au contentieux ».

Mais, bien entendu, il y a tout de même certaines modifications nécessaires, car dans la procédure consultative, il n’y a pas de parties à l’instance et cela en porte tout de même certaines conséquences. Alors quelles sont ces conséquences ?

Il n’y a pas lieu, sauf dans des cas très particuliers prévus par l’article 102 du règlement de nommer un juge ad hoc comme justement il n’y a pas de parties à l’instance. Il n’y a pas non plus, pour la même raison, de charge de la preuve au sens propre du terme, car il n’y a pas le contradictoire qu’il y a dans le contentieux et la charge de la preuve ne fait sens que dans le contradictoire et l’affaire du Sahara occidental nous le rappel par ailleurs au paragraphe 44 de cet avis où la Cour rappelle qu’il n’y a pas de charge de la preuve au sens formel du terme. Évidemment, lorsque les États présentent des arguments à la Cour, dans une procédure consultative, il n’y a pas de plaidoirie parce qu’il n’y a pas de contentieux, mais il y a un exposé oral que les États peuvent solliciter. Si on présente un argument oral tendant à persuader la Cour de quelque chose, il vaut mieux lui soumettre des éléments de preuve suffisante solide parce qu’elle sera mieux persuadée. Ce n’est pas une question de charge de la preuve, c’est simplement une question de crédibilité de l’argumentation avancée.

Est-ce qu’on peut constituer des chambres dans une affaire consultative ? Des chambres de la Cour avec cinq juges au sens de l’article 26 du Statut. Cela n’a jamais été fait jusqu’à présent. Les motifs pour lesquels on constitue une chambre sont surtout des motifs qui existent dans la procédure contentieuse comme accélérer la procédure ou l’alléger par exemple. La procédure consultative n’est pas longue de toute manière, donc ce n’est pas certain qu’il nous faille des chambres dans cette procédure, mais est-ce que si l’organe requérant souhaite avoir une chambre, est-ce qu’il pourrait par analogie dans la procédure contentieuse ou non ? La réponse n’est pas claire et il n’y a pas de jurisprudence.

Peut-on demander une procédure conservatoire dans une procédure consultative ? Est-ce que cela fait sens de demander des mesures conservatoires alors que l’avis consultatif n’est pas contraignant contrairement à l’arrêt final de la Cour, est-ce que donc il existe suffisamment de motifs d’avoir des mesures conservatoires étant donné qu’il n’y a pas un prononcé judiciaire contraignant, est-ce qu’il faudrait dire que comme l’avis n’est pas contraignant, les mesures conservatoires seraient elles aussi simplement une recommandation dans ce cadre. Il y a eu une sollicitation pour des mesures conservatoires dans une ancienne affaire du patriarche œcuménique inconnue parce que l’affaire a été tout de suite discontinuée, c’est-à-dire que l’organe requérant a retiré l’affaire. S’il ne l’avait pas retiré parce qu’une solution avait été trouvée, on aurait eu peut-être des indications intéressantes parce qu’une fois qu’il avait saisi la Cour, tout de suite, l’organe requérant a demandé des mesures conservatoires et il aurait été intéressant de voir ce que la Cour aurait été amenée à faire. Est-ce qu’elle peut, est-ce qu’elle ne doit pas indiquer de telles mesures dans le cadre de ces procédures, nous ne savons pas non plus parce que depuis l’ancienne affaire des années 1920 du patriarche œcuménique, il n’y a plus jamais eu de précédent.

Tout cela, d’une manière pratique n’est pas très intéressant, mais ce sont des questions intéressantes qui pourraient se poser brutalement devant la Cour à un moment donné. Il sera très intéressant de voir comment celle-ci se déterminera si elles surgissaient à un moment donné.