Relations internationales et lutte contre le terrorisme international

Le terrorisme international est le terrorisme d’avant le 11 septembre. Nous allons traiter de la lutte antiterroriste en essayant de voir comment le droit a interprété la question du terrorisme international, qu’elles ont été les différentes définitions selon lui et les différents moyens de lutte contre le terrorisme international.

Concevoir le terrorisme en droit international public

Les différentes acceptions possibles de la notion d’ « international »

Le droit international peut il nous éclairer sur le terrorisme international ? Bien évidemment, la première difficulté rencontrée est qu’elle est liée au fait que le mot « terrorisme » passe très tardivement dans les cénacles du droit pénal international. Il faut attendre 1930 et la Conférence pour l’unification du droit pénale pour voir apparaître pour la première fois le mot « terrorisme ». La définition est assez banale : « emploi intentionnel et systématique des moyens de nature à provoquer la terreur en vue de parvenir à certaines fins ». Pour qualifier un acte de « terroriste », il faut une intentionnalité.

Les juristes vont distinguer la question de l’acte individuel d’un acte collectif. Un « terrorisme individuel » est soit un acte isolé d’un individu, mais aussi individuel d’un groupe signifiant une bande criminelle. Dans cette qualification il y a le fait que les frontières sont très fragiles entre une criminalité politique avec l’intention idéologique d’une criminalité de droit commun qui serait abuser d’une situation ou détruire pour un intérêt privé ou des motivations qui ne sont pas politiques. Au niveau étatique ce serait un groupe d’individus qui s’attaque à un État. Il y a atteinte à un ordre public et une déstabilisation potentielle de cet ordre public. C’est une logique juridique.

Une notion centrale : le concept d’EXTRANEITE [« ce qui est étranger »]

Le concept d’extranéité signifie quelque chose qui est étranger, qui a une dimension étrangère échappant à la question nationale. Dans le terrorisme est compris immédiatement le fait qu’il y a plusieurs types d’extranéité. Cela peut être des :

• terroristes étrangers qui agissent sur le sol national ;
• terroristes agissant hors du sol national ;
• le lieu d’exécution de victimes étranger aux nationalités des victimes ;
• conséquences produites hors du lieu et pays où se produit l’attentat ;
• intérêts détruits [personnes et biens] atteints sur un sol étranger, par exemple, l’ambassade qui appartient au pays agressé et non au pays dans lequel elle se trouve.

On voit apparaître dans l’extranéité une complexité de situations des cas qui va bien évidemment interférer avec la capacité ou non à traiter le problème. Plus il y a d’extranéité, plus il y a de complexité au niveau du droit de gérer la situation. La situation la plus simple serait un État nation où il y un acte terroriste fait par des nationaux. Dès lors qu’il y a extranéité, on entre dans un dispositif beaucoup plus compliqué qui va connaître un certain nombre de limites juridiques et qui vont commencer à être levée dans l’après 11 septembre.

Premières conventions du terrorisme international

Les conventions internationales montrent la difficulté à définir le terrorisme d’un point de vue juridique mais aussi les difficultés à définir les conditions de la poursuite. Selon la Convention de Genève de 1937 signée par 24 États, le terrorisme sont des « faits criminels dirigés contre un État et dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public ». Cette définition vague qui repère les personnalités incriminées : c’est un acte isolé contre un chef d’État dans un public.

Le deuxième texte important est la convention de Washington qui est la convention de l’Organisation des États Américains du 2 février 1971 qui définit le terrorisme comme des « actes qui produisent un effet de terreur ou d’intimidation sur les habitants d’un État ou sur une partie de sa population et qui provoquent un danger commun pour la vie, la santé, l’intégrité́ physique ou la liberté́ des personnes et cela par l’emploi de méthodes ou de moyens qui, par leur nature, causent ou peuvent causer un dommage étendu, un trouble sérieux dans l’ordre public, une calamité publique ou qui consistent en la prise de possession par la violence ou dans la destruction d’un navire ou d’un aéronef, ou de quelque moyen de transport collectif ». Il y a un effet de bascule de démultiplication de l’acte et de la violence.

Cette convention prend beaucoup plus en main la question du trouble à l’ordre public et va commencer à évoluer vers une définition beaucoup plus inscrite dans la société et les conséquences dans la société de l’acte de violence. Les définitions internationales en droit public évoluent selon la nature de l’évolution du terrorisme lui-même. Par exemple, le concept de l’aéronef pose en lui-même le problème d’extranéité.

Ainsi, le terrorisme peut être qualifié d’international de plusieurs manières :

• un terrorisme interne individuel ou collectif qui se hisse au niveau international comme un hold-up commis par un Suisse en Suède, un détournement d’avion commis par des Russes en Afrique du Sud, le cas exemplaire des mouvements basques. L’international arrive ipso-facto dès qu’il y a passage d’une frontière. Le droit international va prendre en considération l’acte de terreur quel qu’il soit ;
• un conflit international qui s’entend et qui encourage des débordements de violence terroriste dans des pays tiers. C’est un conflit régional qui déborde en internationalisant le conflit de fait du point de vue juridique ;
• l’acte terroriste affecte une personne placée sous protection internationale ;
• l’auteur d’un attentat se refugie dans un pays étranger.

Cas du homegrown terrorism d’aujourd’hui

Ce sont les nouvelles formes de violences apparues depuis une dizaine d’année qui se développent dans les États occidentaux qui est un terrorisme de l’intérieur qui sont des actes terroristes produit par des nationaux mais qui ont une revendication internationale ou extranationale.

The term « homegrown terrorism » means the use, planned use, or threatened use, of force or violence by a group or individual born, raised, or based and operating primilary within the United States or any possession of the United States to intimidate or coerce the United States govermnent, the civilian population of the United States or any segment thereof, in furtherance of political or social objectives.

Les différentes formes de terrorisme international en droit public

Par le droit international public, il va y avoir un concept qui pose un problème qui est le concept de « terrorisme international de droit commun ». Il peut y avoir un terrorisme idéologique mais aussi un terrorisme international de droit commun comme des malfaiteurs qui utilisent des « procédés terroristes » et jouent de la perméabilité des frontières. Ce sont des prises d’otages pour des rançons et des passages de frontières mais aussi la criminalité organisée. Toutefois, cela soulève la difficultés de savoir à quel moment peut-on ou non parler de « procédés terroristes » dans la violence de droit commun ?

Avec le concept de « terrorisme international idéologique », les idéologies sont transnationales. Elles se jouent donc des frontières des États-nations pour s’importer et s’exporter. Certains pays peuvent utiliser les identités ou les idéologies pour intervenir chez leurs voisins. Certains peuvent utiliser dans les conflits qu’ils ont avec d’autres pays l’apport idéologique est contestataire situé chez l’autre. Le risque est un usage du terrorisme comme outil de déstabilisation.

Le contexte du « terrorisme international idéologique » est l’irrédentisme et le réveil des particularismes locaux qui cherchent un appui logistique à l’étranger. Ou se protéger derrière une frontière. Par exemple, les Basques de l’ETA ou le cas de la diaspora palestinienne qui se retrouvent séparée sur plusieurs pays et qui lutte d’un pays vers Israël ou vers d’autres pays.

Les natures du terrorisme international en droit international public

Il va y avoir deux conceptions très intéressantes montrant la complexité des choses. Une distinction importante est opérée entre :

1. « le terrorisme international né des hostilités légales » : des pays se font la guerre et il y a des actes au milieu dit « terroriste ». Tout le droit international public a voulu régler la guerre. Dans cette régulation des guerres, il apparait qu’il peut y avoir des exactions faites par des groupes armés sur la méthode d’actes terrorises. Dans le cadre de la guerre, il y a des actions dites « terroriste » soit par des règles légales ou des terrorismes de population dans le cas d’occupation.
2. « le terrorisme international né des hostilités illégales » : il apparait entre les États ou les interstices des États des faits de violence qui sont dans l’illégalité la plus complète. C’est de l’ordre de la subversion afin de changer la nature de la politique par la violence avec le déploiement de techniques afin de faire basculer l’État et le provoquer. Ces mouvements pensent que dans la réaction de violence qu’ils vont produire, ils vont réussir à s’attirer l’assentiment de la population. Dans la majorité́ des situations ce sont des luttes au sein d’un État-nation par des actes de subversion du renversement d’un régime politique légal par des pressions exercées sur un État-nation comme des prise d’otages pour obtenir des concessions et des avantages.

Agir contre le terrorisme international

Les lieux de production des normes

Les conférences internationales en vue de l’unification internationale du droit pénal ; il s’agit du fait que dans la construction publique du droit international, il y a des conférences internationales qui vont essayer d’appuyer la convergence sur les lois et les règlements internationaux. Avec les conférences internationales, on voit apparaître les évolutions du concept du mot « terrorisme ».

Varsovie, 1927 : Mettre à l’étude « les agissements perpétrés à l’étranger et consistant dans l’emploi délibéré de moyens quelconques susceptibles de créer un danger commun »

Bruxelles, 1930 : Définitions du terrorisme : « un danger commun ». « Actes terroristes » : « Si l’acte est dirigé contre la vie, l’intégrité physique ou la liberté des personnes ou contre le patrimoine public ou privé et s’il est accompli dans le but de promouvoir ou de mettre en œuvre des idées politiques ou sociales »

Décembre 1931 : Définition du terrorisme : « Quiconque, dans le dessein de terroriser la population fait usage contre les personnes ou contre les biens de bombes, mines, explosifs, produits incendiaires, armes à feu ou autres engins de destructions qui causent ou cherche à propager une maladie épidémique quelconque, une épizootie ou quelque autre calamité ou qui interrompt des services gouvernementaux d’utilité publique »

Madrid, 1935 : c’est une réflexion sur la notion de compétence universelle pour les actes terroristes. Un État peut poursuivre des terroristes indépendamment du lieu de l’attentat même et sans égard à la nationalité des auteurs et/ou des victimes. L’idée apparait que l’acte terroriste en tant que tel doit être combattue partout. Un État pourrait poursuivre des terroristes indépendamment du lieu de l’attentat sans égard à la nationalité des auteurs ou des victimes.

Copenhague, 1935 : réflexion sur une incrimination spéciale en cas de « perturbations dans le fonctionnement des pouvoirs publics ou dans les relations internationales ». Accent mis sur les atteintes à la vie, chefs d’État et famille et aux diplomates.

Les conventions internationales

Apparaissent l’ensemble des conventions internationales qui sont les textes juridiques internationaux qui cherchent à condamner le terrorisme international.

La première convention qui condamne le terrorisme international est faite dans le cadre de la Société des Nations à Genève en 1937. C’est la première qui condamne le « terrorisme international » et elle fut signée par 24 pays. La seconde instituant une Cour criminelle internationale est signée par 13 pays. Cependant, nous ne sommes pas arrivé à quelque chose de très performant. Pas de suite, en raison de la Seconde guerre mondiale, il n’y a pas eu de ratification et pas de consensus sur l’idée d’extradition.

Le débat va être repris en 1945 avec la création de l’ONU qui va apparaitre comme un lieu important de la réflexion sur la violence dans le contexte international. L’ONU a une fonction d’assurer la sécurité et la pax sur la plante. L’enjeu est une coopération politique pour la paix. La réflexion initiale est de penser la continuité́ avec la convention de Genève 1937. Emerge la notion de complicité́ possible des États dans le développement du terrorisme.

L’ONU devient un lieu de production des normes contemporaines de la lutte anti-terroriste :

• l’Assemblée générale : sa mission est le « maintien de la paix » et la « coopération politique ». Depuis 1945, se sont plus de 12 000 résolutions qui ont été adoptées.
• le Conseil de Sécurité́ : responsable du « maintien de la sécurité internationale ». Ce sont 15 membres dont 5 membres permanents qui sont les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, la Russie et la Chine. C’est l’organe de police internationale produisant des résolutions.

Premier cycle de conventions [1963 – 1971]

Les conventions qui vont être prise vont suivre l’actualité du terrorisme. Le première cycle de convention apparait dans les années 1960 – 1970 où apparait les détournements d’avions. La première affirmation importante est sur la piraterie aérienne afin de qualifier l’infraction de piraterie aérienne. Au fond, apparaissent ces premières conventions de Tokyo en 1963, la Haye en 1970 et Montréal en 1971 notamment pour qualifier la notion « d’infraction aérienne ».

Avec les attentats des Jeux Olympiques de Munich, est posé une question que personne n’avait imaginé. L’olympisme qui est le temps de la paix devient le lieu d’un théâtre de conflits. Les américains en 1972 vont proposer le concept d’infraction « d’infraction internationale ».

Le premier problème qui montre la complexité de la chose est le recul que les pays européens prennent ainsi que les pays du tiers-monde. Le dispositif international se montre dans l’incapacité de gérer le problème. Le projet est non abouti par opposition de pays européens et de pays du Tiers-Monde car il y a la crainte de mesures atteignant des mouvements de libération nationale qu’ils soutiennent par ailleurs. Ainsi, le projet est renvoyé́ dans une commission créée à cet effet. Le 13 décembre 1973, l’Assemblée Générale se borne à remettre l’examen de la question de la commission à la session suivante du 14 décembre 1974.

Second cycle de conventions [1973 – 2000]

Le second cycle de conventions montre que rien de concret n’est sorti en matière de définition du terrorisme en matière de définition juridique du terrorisme international. Ce sont des conventions qui vont coller à la réalité de la transformation de la violence.

14 décembre 1973 : Prévention et répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale

26 octobre 1979 : Lutte contre l’usage illicite de matières nucléaires

17 décembre 1979 : Qualification de la prise d’otages

24 février 1988 : Condamnation des actes de violence dans les aéroports

10 mars 1988 : Protection des plates-formes maritimes

1er mars 1991 : Obligation de marquage des explosifs plastiques pour les rendre détectables

9 décembre 1994 : Eradiquer le terrorisme international

17 décembre 1996 : Elaborer des instruments juridiques contre le terrorisme international

9 décembre 1999 : Lutter contre le financement et le blanchiment d’argent

Concept de la « due diligence » - obligation de vigilance - demandée aux États

L’ONU ne peut que recommander aux États d’avoir une obligation de vigilance sur ce qui se passe sur leur territoire pour diffuser une conscience internationale en matière de lutte. Cette diffusion se fait à travers toutes les organisations régionales de gestion des relations diplomatiques et économiques. Certains vont ratifient les conventions onusiennes :

• l’Organisation des États Américains [OEA]
• l’Organisation de l’Unité́ Africaine [OUA]
• l’Association Sud-Est Asiatique [ASCAR]
• la Ligue Arabe

Exemple de la Ligue Arabe : Convention du 22 avril 1998

Cet exemple montre pourquoi l’ONU n’est pas arrivée à dépasser avant le 11 septembre 2001 une lecture intéressante de conscientisation du terrorisme. La Ligue Arabe a un problème avec le conflit palestinien ne voulant pas reconnaitre les combattants palestiniens comme terroristes.

Pour la Ligue Arabe, le terrorisme est « toute acte de violence ou menace de violence, quels qu’en soient les causes et les buts commis pour mettre en œuvre un projet criminel individuel ou collectif et visant à semer la terreur parmi les gens ou à les effrayer en leur portant atteinte ou en mettant en péril leur vie, leur liberté́ ou leur sécurité́ ou à porter atteinte à l’environnement, à l’un des services publics, aux biens publics ou prives, ou à les occuper ou à s’en emparer, ou encore à mettre en danger l’une des ressources nationales ».

L’infraction terroriste est « toute infraction ou commencement d’une infraction commis dans un but terroriste dans tout État contractant ou visant ses ressortissants, ses biens et ses intérêts, et qui sont puni par la loi interne de l’État en question. Sont considérées également comme infractions terroristes, les infractions prévues par les conventions suivantes, exceptions faites des infractions non prévues par les législations des États parties ou des États qui n’ont pas ratifié ces conventions : a) La Convention de Tokyo relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs, signée le 14 septembre 1963.-b) La Convention de la Haye pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée le 16 décembre 1970.-c) La Convention de Montréal pour la répression des actes illicites diriges contre la sécurité́ de l'aviation civile, signée le 23 septembre 1971, ainsi que son Protocole, signé à Montréal le 10 mai 1984.-d) La Convention de New York pour la prévention et la répression des infractions commises contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, signée le 14 décembre 1973.-e) La Convention internationale contre la prise d'otages, signée le 17 décembre 1979.-f) La Convention des Nations unies de 1983 (sic) [1982] sur le droit de la mer, notamment en ce qui concerne la piraterie maritime ».

Pour l’article 2-a), « ne constituent pas une infraction tous les cas de lutte armée, [menée] avec les divers moyens, y compris la lutte armée contre l'occupation étrangère et contre l'agression en vue de la libération et de l'autodétermination, conformément aux principes du droit international. Tout acte portant atteinte à l'intégrité territoriale de l'un des États arabes n'est pas parmi ces cas.-b) Aucune des infractions terroristes mentionnées à l'article précédant ne constitue une des infractions politiques ». L’article 2-a) exclu le fait qu’on peut considérer l’action palestinienne comme un acte terroriste.

Le cas européen

En Europe, la lutte contre le terrorisme est ancienne liée à la lutte anti-terroriste développée par chaque État-nation. Dès 1974, un mouvement va commencer à fabriquer un territoire européen de la lutte antiterroriste. Vont être intégré des conventions onusiennes notamment celles de Tokyo, La Haye et Montréal.

1973 : Condamnation par le Conseil de l’Europe des « Actes de terrorisme international ».

1974 : Les ministres de l’Europe préconisent le renforcement des mesures de lutte.

1975 : Renforcement de la convention d’extradition de décembre 1957.

1976 : Création de TREVI. Système d’échanges d’informations entre États sur le terrorisme, ses menaces, l’équipement, les moyens techniques, la formation de la police pour lutter plus efficacement contre le terrorisme international.

1977 : Le Président Français en appelle à la « constitution d’un espace judiciaire européen » basé sur l’entraide judiciaire européenne est renforcée. L’extradition entre État-membres va être développée.

Entre 1981 et 1997, 9 résolutions sont votées mais on constate des blocages persistants du à la frilosité́ des États.

1982 : Echec de la proposition du ministre Français de la Justice sur la création d’une Cour pénale Européenne qui aurait été capable de traiter directement les actes terroristes.

1985 : Accords de Schengen sur la libre-circulation des personnes en Europe qui renforcent la coopération policière et judiciaire entre les États-membres

L’espace de liberté va de pair avec la constitution d’un espace du contrôle de la circulation touchant tant la criminalité organisée, la prostitution, le blanchiment d’argent sale, le trafic d’œuvres d’art que le terrorisme.

1992 : Traité de Maastricht. « Troisième pilier » = la justice. Le terrorisme devient un objet central de la coopération européenne.

1999 : Traité d’Amsterdam. L’espace de liberté́ est lié à la sécurité́ et à la justice. Un pas est franchi en direction de la souveraineté́ pénale européenne. Reconnaissance mutuelle des décisions de justice.

1999 : Conseil de l’Europe de Tempere ; 4 axes prioritaires sont définis dans le domaine de la coopération judiciaire et de l’espace judiciaire européen :

• principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires ;
• approchement des législations pénales des États membres ;
• développement des agences de coopération européenne : EUROPOL – Office européen de police) et EUROJUST – Office européen de justice ;
• intensification des relations entre EUROJUST et pays tiers.

2001 : Adoption par le Conseil de l’Europe de la Convention Internationale de la lutte contre la cybercriminalité́.

La répression : les effets juridiques du terrorisme international sur le plan de la poursuite et de la répression

Principes classiques du droit judiciaire

Ce sont les catégories sur lesquelles ont peut engager les questions du droit et les compétences en matière juridique :

• principe de territorialité : règle normale et prioritaire de compétence c’est-à-dire le lieu où l’acte répréhensible se commet ;
• principe de la personnalité active [de l’acte répréhensible] : poursuite par un État d’un ressortissant de sa nationalité ayant commis un acte répréhensible à l’étranger ;
• principe de la personnalité passive [de l’acte répréhensible] : poursuivre sur le sol national les agissements commis à l’étranger mais ayant fait des victimes de mon État. La France ne l’avait pas développé ;
• principe de réalité : reconnaitre les compétences des tribunaux du pays dont les intérêts se sont trouvés altérés par les infractions. Le moins évident dans le droit répressif classique.

Ces cas expliquent pourquoi cela eu du mal à avancer parce que chacun applique ces principes selon sa convenance et ses intérêts. L’ETA utilisait la France comme une base arrière au combat en Espagne. Le droit de poursuite des terroristes fut donc longtemps limité par les principes classiques adoptés par chaque État en matière judiciaire. La reconnaissance des juridictions étrangères comme compétentes fut longue et limitée par des tas d’embûche. Ainsi, l’extradition fut aussi longtemps limitée en raison de la non-reconnaissance par des juridictions et des États de la compétence judiciaire de tribunaux et juridictions étrangères.

Références

<vote type=1 />