Modification de Le strutture amministrative

{{Infobox Lecture
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 | professeurs = [[Jean-Michel Bonvin]]<ref>[https://www.unige.ch/sciences-societe/ideso/membres/bonvin/ Page personnelle de Jean-Michel Bonvin sur le site de l'Université de Genève]</ref> <br> [[Frédéric Varone]]<ref>[https://unige.ch/sciences-societe/speri/membres/frederic-varone/ Page personnelle de Frédéric Varone sur le site de l'Université de Genève]</ref><ref>[https://unige.ch/sciences-societe/speri/files/7413/9644/3562/Varone-curriculum_vitae-042014.pdf CV de Frédéric Varone en français]</ref>
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 | cours = [[Administration et politiques publiques]]<ref>[http://wadme.unige.ch:3149/pls/opprg/w_det_cours.debut?p_code_cours=T207013&p_plan_is=0&p_langue=1&p_frame=N&p_mode=PGC&p_annee=2014&p_suffixe=&p_grtri=12294 Programme des cours - année académique 2014-2015 - Administration et politiques publiques I (T207013 CR)]</ref>
 | lectures =
*[[Qu’est-ce qu’une administration publique ?]]  
*[[Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol]] 
*[[L’administration fédérale suisse : un aperçu]]  
*[[Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg]]  
*[[Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation]]   
*[[Les structures administratives]]   
*[[La fonction publique]]  
*[[Administration et décision politique]]  
*[[Administration et groupes d’intérêt]]  
*[[Administration et mise en œuvre des politiques publiques]]  
*[[Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois]] 
*[[La Nouvelle Gestion Publique]]
}}

Vedremo come Weber ha pensato alla struttura e come attualmente vediamo la struttura nella luce weberiana e secondo i contributi di Crozier e della critica psicosociologica. Esistono diversi tipi di strutture e organizzazioni amministrative. Cercheremo di vedere quali sono i loro limiti e vantaggi. I primi due tipi possono essere descritti come ideale-tipico o "building block" che sarà utilizzato negli altri tre tipi.

{{Translations
| en = The administrative structures
| es = Las estructuras administrativas
| fr = Les structures administratives
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= Organizzazione per funzione =

[[Fichier:App1 organisation par fonction 1.png|vignette]]

Due sono le idee principali che governano questo tipo di organizzazione: l'idea di specializzazione [1], la gente deve concentrarsi su un compito che padroneggia, e l'idea di una rigida gerarchia [2] con una visione molto centralizzata e piramidale dell'organizzazione della pubblica amministrazione. Il coordinamento tra i dipartimenti avviene attraverso canali gerarchici. È la direzione generale responsabile del coordinamento tra i vari servizi. Molto spesso si tratta di una modalità organizzativa utilizzata per i servizi funzionali della pubblica amministrazione:
*gestione del personale;
*informazioni;
*finanza ;
*contabilità.
L'organizzazione per funzione si trova spesso dove ci sono servizi funzionali, ma si può immaginare un servizio civile organizzato solo per funzione con specialità che esercitano la competenza per le questioni che lo riguardano. Si tratta di un modello molto simile all'idea di una "gabbia d'acciaio" weberiana con persone specializzate, gerarchie e coordinamento dall'alto.

Vantaggi :
*approfittare della specializzazione dei compiti: competenze, professionalizzazione e standardizzazione. L'obiettivo è quello di fornire una qualità di servizio uguale per tutti;
*riduzione dei costi di coordinamento verticale: centralizzazione della decisione da parte della direzione generale. La questione del coordinamento è risolta in modo verticale. La coerenza della pubblica amministrazione potrebbe essere più facilmente garantita. In altre parole, la coerenza è garantita dal centro decisionale;
*nessuna duplicazione: esiste un dipartimento che assicura che non vi siano duplicazioni di competenze in ciascuno dei dipartimenti e in ciascuno dei dipartimenti.

Svantaggi :
*rischio di compartimentazione tra divisioni funzionali: "baronnie", egoismi ed esprit de corps, non esiste una visione d'insieme. Tutti sono interessati al loro servizio e non c'è una visione d'insieme di ciò che sta accadendo nell'amministrazione;
*la lentezza dei processi decisionali, la complessità del coordinamento e le strozzature dall'alto verso il basso: soprattutto se esistono punti di vista diversi tra le divisioni;
*nessuna autonomia e poca chiara responsabilità delle varie divisioni: il rischio è che le persone si comportino passivamente e si accontentino di fare ciò che viene loro richiesto.
*mancanza di generalisti;
*nessuna visione globale dei clienti.

Attraverso questo modello, si cerca di negare le responsabilità politiche della pubblica amministrazione. Vi è un solo attore con una funzione politica, che è la direzione generale. I tre ruoli politici presentati da Bezes non sono presi in considerazione. Si tratta di una componente presente in quasi tutte le amministrazioni pubbliche.

= Organizzazione per prodotto, operazione o cliente =

[[Fichier:App1 organisation par opération 1.png|vignette]]

Una gerarchia rimane unica, ma al di sotto di essa non c'è più un servizio funzionale, ma al contrario, ci sono divisioni divisionali, dove ci sarà molta più autonomia data ai manager attraverso le divisioni operative. La direzione generale definirà i principali obiettivi strategici e, all'interno della divisione, i principali obiettivi strategici si tradurranno in obiettivi più razionali. Il potere politico non è confiscato dalla direzione generale, ma può essere esercitato anche a livello della divisione operativa, che può essere articolata in quattro modi diversi:
*divisione dei prodotti: divisione per finalità politiche, c'è autonomia per definire gli obiettivi strategici;
*divisione per cliente: saranno create diverse divisioni a seconda dei clienti della pubblica amministrazione.
*Le divisioni non sono più organizzate intorno ad un oggetto politico, ma intorno alla pubblica amministrazione pubblica e più precisamente alla pubblica amministrazione;
*divisione regionale: in alcuni paesi le amministrazioni, sezioni o servizi sono disponibili per alcune regioni;
*divisione per processo: le divisioni saranno responsabili della creazione di un particolare processo. Ad esempio, la procedura di bilancio deve seguire un certo numero di fasi e la divisione per processo consentirà di concentrare le competenze necessarie per completare la procedura di bilancio.
La differenza principale con l'organizzazione per funzione è che esiste una certa autonomia a livello divisionale.

Vantaggi :
*alleggerisce la gestione dei compiti operativi: può concentrarsi sulla strategia politica generale e lasciare la traduzione delle questioni strategiche nel metodo di lavoro a livello di divisione;
*facilita il coordinamento e accelera il processo decisionale all'interno di ogni divisione: strategia specifica della divisione;
*flessibilità per il responsabile della divisione: adattamento ai cambiamenti dell'ambiente, vicinanza al cliente;
*promuove la delega e il controllo delle prestazioni;
*possibili riorganizzazioni senza trasformare l'intera amministrazione.

Svantaggi :
*rischio di incoerenze tra le diverse divisioni: eccessiva responsabilizzazione delle divisioni;
*rischio di aumento dei costi: duplicazione delle competenze funzionali, mancanza di sinergie tra le divisioni;
*mancanza di considerazione dei problemi generali o trasversali che riguardano l'intera amministrazione: rischio di cattura da parte dei clienti o di interessi regionali. Il rischio di cattura è che l'organizzazione o la divisione che dovrebbe operare nell'interesse pubblico, invece di lavorare nell'interesse pubblico, lavorerà per servire il particolare pubblico che dovrebbe servire;
*eventuali difficoltà legate alla mancanza di centralizzazione della decisione: ad esempio, se non vi è disponibilità a cooperare tra le divisioni e la direzione generale.

Quali sono le soluzioni proposte per uscire da ciascuno di questi due tipi di organizzazioni e per conciliare e combinare i vantaggi? Come combinare i vantaggi della gerarchia con i vantaggi dell'autonomia, della specializzazione e di una visione d'insieme? Come promuovere la parità di trattamento garantendo che l'amministrazione pubblica non sia colta da interessi particolari in un contesto in cui il controllo dei costi e dell'efficienza è importante? Siamo in un contesto in cui l'enfasi sull'efficacia e l'efficienza è dominante. Sono state proposte soluzioni per rispondere a questa sfida.

= Organizzazione funzionale-operativa =

[[Fichier:App1 structure fonctionnelle-opérationnelle 1.png|vignette]]Questo è un tipo di organizzazione che si trova regolarmente, è la più frequente. L'idea è quella di introdurre nella pubblica amministrazione centrale che si occuperà dei cosiddetti servizi "funzionali". Un servizio centralizzato si occuperà della gestione delle risorse umane, un altro servizio si occuperà dell'informazione, ecc. gestendo tutti gli elementi trasversali presenti in tutti i servizi della pubblica amministrazione.

I servizi centrali, detti anche "agenzie di personale", contribuiranno a fornire il sostegno necessario affinché le persone più vicine al settore e possano svolgere i loro compiti. Si tratta di servizi che garantiranno una cooperazione tra servizi che saranno anche più operativi. Le agenzie del personale assicurano che le diverse divisioni si muovano nella stessa direzione, che non vi siano conflitti e che seguano gli stessi obiettivi. Due funzioni sono importanti: fornire i servizi centrali e necessari[1] ed evitare duplicazioni operative[2]. Una terza funzione è la funzione di "consigliere del principe"[3], consigliere dell'amministrazione generale. Ci sarà anche una funzione di pianificazione delle attività[4]. Queste funzioni sono state assegnate nell'ambito di questa struttura assegnata alle "agenzie del personale".

Il livello operativo è responsabile della fornitura dei servizi e della gestione quotidiana della funzione pubblica. Le "agenzie di staff" hanno un ruolo di "back office" e quelle sul campo sono le "agenzie di linea" o quelle in contatto con il pubblico. Il rischio è che tutto ciò che è a livello di divisioni operative sarà progettato secondo il modello di organizzazione per modello operativo.

Il rischio è che le agenzie di personale diventino controllori del servizio operativo e controllino ciò che accade a livello operativo, il che potrebbe creare un ostacolo all'autonomia che dovrebbe essere lasciata alla divisione operativa. Esiste un rischio significativo di conflitto tra le agenzie del personale e le agenzie di linea in loco. Questo rischio di conflitto si riflette nel modo seguente: molto spesso, le agenzie di linea sono convinte che il livello operativo resiste al coordinamento in linea con i propri interessi, mentre le agenzie di linea sono vincolate agli interessi del pubblico. Ci sarebbe la naturale tendenza ad essere spendaccioni, ad avere una visione corporativa di un'amministrazione e ad occuparsi solo dei suoi interessi. Agenzie di linea" che tendono a vedere i servizi funzionali come se fossero in una forma di "torre d'avorio". Le agenzie di linea metteranno in discussione le competenze delle agenzie del personale e denunceranno la tendenza delle agenzie del personale a confiscare il potere.

Questa struttura può presentare degli svantaggi ed ha anche dei limiti nella gestione delle strutture della pubblica amministrazione. Il potere politico è in gran parte riservato alla gestione del personale e alle agenzie di linea. Siamo in un'implementazione in cui l'autonomia operativa è strettamente controllata.

= Organizzazione matriciale =

[[Fichier:App1 organisation matricielle 1.png|vignette]]L'idea è di dire che non metteremo un legame gerarchico tra le "agenzie del personale" e le "agenzie di linea", le mettiamo sullo stesso livello. Creeremo una matrice organizzativa, ad ogni bivio, che darà luogo a collaborazioni tra i dipartimenti interessati. Il punto importante è l'assenza di gerarchia tra i servizi che devono collaborare all'intersezione di una riga e di una colonna. Stiamo cercando di rimuovere la questione della gerarchia, che era il problema dell'organizzazione funzionale e operativa. La struttura a matrice propone un'organizzazione meno gerarchica attraverso l'intersecazione dei servizi.

Vantaggi :
*una visione più globale dei problemi grazie alla considerazione di punti di vista diversificati: è un sistema che permette di ridurre la tendenza alla compartimentazione della pubblica amministrazione;
*fluidità della struttura: evita la compartimentazione tra reparti e servizi e permette di inventare soluzioni innovative;
*capacità di adattamento alle esigenze del cliente e della concorrenza;
*sviluppo, motivazione del personale, collaborazione interna ai team, mobilità del personale: partecipazione dei dipendenti ai processi decisionali;
*decisioni basate sulla conoscenza di specialisti piuttosto che sull'autorità formale del centro decisionale: scarico della direzione centrale.
I benefici derivano in gran parte dall'idea di promuovere l'idea di autonomia e decompartimentazione della pubblica amministrazione. Gli svantaggi derivano dalla stessa fonte dei vantaggi.

Svantaggi :
*flusso bidimensionale dell'autorità: ad un bivio, il rischio è quello di avere due leader, non ci sarà una responsabilità decisionale chiaramente stabilita tra questi due servizi, due leader sono obbediti. Questo è totalmente contrario ai principi di Fayol. Nell'approccio a matrice, c'è un approccio bidimensionale all'autorità, mentre in altri tipi di strutture, c'è una sola direzione. Quindi, ci possono essere istruzioni contrastanti e possibili lotte di potere;
*conflitti tra manager funzionali e manager per operazione, regione e progetto: rifiuto di responsabilità in caso di fallimento;
*Processo decisionale più lento a causa del numero di persone coinvolte;
*(paradossale) tendenza a una maggiore burocratizzazione per la realizzazione di progetti e la risoluzione dei conflitti: quando l'organizzazione a matrice fallisce, paradossalmente può portare alla ri-bureaucratizzazione dell'organizzazione.

= Organizzazione per processo =

Questo modello è stato proposto da due autori svizzeri, Thom e Ritz in ''Public Management: innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor'' pubblicato nel 2006 che cercano di trovare una modalità raffinata ed elaborata per rispondere alle domande precedenti. Stiamo entrando in un modello che è complicato. L'idea è quella di trovare un organigramma che affronti tutti i problemi combinati per sfruttarne i vantaggi ed eliminarne gli svantaggi. Questo modello ha ispirato una serie di riforme dell'Amministrazione federale svizzera.

Oltre all'organizzazione funzionale, operativa, funzionale-operativa o a matrice: Thom e Ritz discuteranno l'organizzazione del processo. La pubblica amministrazione deve essere riformata per concentrare le forze identificando i processi centrali (Kernprozesse). I processi centrali sono catene di attività che risultano dalle scelte strategiche, dagli obiettivi e dalle missioni dell'amministrazione. D'altra parte, tengono conto di tutti gli attori coinvolti (dai fornitori a monte ai clienti a valle) e quindi definiscono e delimitano le chiare responsabilità di ciascun attore della catena.

== Similitudini con la gestione per obiettivi (DPO) ==

La gestione per obiettivo è un'idea tratta dal management. Nella ''The Practice of Management'' publié en 1954, Drucker mostra che l'organizzazione per processo integrerà l'idea di organizzazione per obiettivi. Organizzeremo la gestione dell'organizzazione sulla base dell'assegnazione degli obiettivi, fornendo obiettivi (quantificati) da raggiungere, dando ai dipendenti la possibilità di contribuire alla definizione degli obiettivi, valutando i risultati in relazione agli obiettivi prefissati. L'idea di organizzazione per processo ha forti somiglianze con l'idea di direzione per obiettivi. Ciò significa dare maggiore autonomia operativa alle persone a terra.

== Passi da seguire per un'organizzazione per processo: Thom e Ritz ==

Ci sono tre fasi da seguire per trovare la soluzione più appropriata ai problemi individuati.

=== Definizione dei processi amministrativi in base alla loro utilità per i clienti ===

[[Fichier:App1 processus de administration en fonction de leur utilité pour les clients 1.png|vignette]]

Les clients peuvent être internes à l’admiI clienti possono essere interni alla pubblica amministrazione, ma il più delle volte sono clienti esterni. Quando si cerca di definire i processi amministrativi, si dovrebbe cercare di definire tre tipi di processi:nistration publique, mais la plupart du temps ce sont des clients externes. Lorsqu’on cherche à définir les processus d’administration, il faut tenter de définir trois types de processus :
*processo di gestione: attività strategiche e operative. Valuteremo come implementare i processi di gestione e come gestirli. Sarà definita una missione generale a livello politico e le attività operative indicheranno come raggiungere questo obiettivo generale e quali sono gli strumenti da utilizzare per gestirlo. La missione deve essere stabilita da accordi oggettivi che saranno firmati con i responsabili dell'attuazione degli accordi oggettivi.
*processi centrali: quali processi saranno identificati come essenziali? Il primo criterio è l'utilità sociale[1], il secondo la non sostituibilità[2] e il terzo criterio è l'idea di non imitabilità[3]. Non si tratta di moltiplicare i processi centrali, ma è necessario limitarsi a un massimo di cinque processi centrali. L'obiettivo è analizzare il lavoro svolto nella pubblica amministrazione e concentrarsi sulla realizzazione dei processi centrali.
*processi di supporto: sono i supporti che i processi centrali dovranno garantire la corretta applicazione di processi centrali come l'informatica, la legge, ecc.

=== Struttura organizzativa dei processi ===

[[Fichier:App1 structuration organisationnelle des processus 1.png|vignette]]

A seconda delle funzioni, della complessità e/o dei clienti, riflettono su come saranno strutturati i processi centrali. I processi parziali possono essere organizzati in modi diversi a seconda del cliente, della complessità di ciò che deve essere fatto, della funzionalità e della complessità dei compiti.

=== Responsables de la gestion des processus centraux : managers et leurs équipes ===

[[Fichier:App1 gestion des processus centraux 1.png|vignette]]

Il y a deux caractéristiques centrales : la proximité du client [1] et la marge de manœuvre étendue [2]. Le schéma décrit la manière dont les processus partiels devraient être organisés. Pour chacun des processus partiels, l’idée est de mettre en place des équipes qui vont permettre d’atteindre le mieux possible les objectifs visés. Ce qui devient important au niveau des processus partiels n’est plus la structure, n’est plus l’organigramme, mais les gens et les personnes qui doivent être disponible pour coopérer, être polyvalente, prêtes à mettre en commun avec les autres et dans les équipes, il n’y a pas de hiérarchie qui peut être mise en place. Il va y avoir un gestionnaire d’équipe, mais pas de hiérarchie à proprement parlé. Il y a le « job enlargement » car on élargie les compétences et les missions et le « job enrichment » est le fait de donner des compétences de décision aux gens dans l’équipe concernée, et l’ « autocontrôle », ces gens seraient motivés et vont forcement agir et donner le meilleur d’eux-mêmes pour accomplir ces objectifs.

Avantages :
*rapidité des processus : enchaînement direct de toutes les tâches ;
*réduction de la complexité : par le nombre limité de processus centraux :
*orientation client (de l’administration) : plus stratégique et plus focalisée sur les clients ;
*réduction des coûts : par la suppression de tâches qui ne sont pas essentielles pour les processus ;
*amélioration de la qualité et de l’innovation : grâce à l’orientation vers les clients.

Inconvénients :
*risque de sous-estimer le besoin de savoir et de connaissances spécialisées, ainsi que la nécessité d’un personnel compétent pour certaines fonctions ;
*risque de conflit entre plusieurs (équipes de) processus qui concernent les mêmes clients ;
*risque de surpilotage des processus : avec fiction de l’optimisation continue jusque dans les plus petits détails ;
*réduction trop importante de la hiérarchie : peut faire émerger de nouveaux conflits.

= Conclusion =

La recherche de la structure d’une administration idéale doit faire face à trois obstacles qui entravent la constitution d’une science administrative ou d’une structure administrative idéale selon Dahl dans ''The Science of Public Administration: Three Problems'' publié en 1947 :
*{{citation|Writers on public administration often assume that they are snugly insulated from the storms of clashing values [...] The doctrine of efficiency is a case in point}} ;
*{{citation|The field of organizational theory serves as an extreme example, for it is there particularly that the nature of man is often lost sight of in the interminable discussions over idealized and abstract organizational forms}} ;
*{{citation|There should be no reason for supposing, then, that a principle of public administration has equal validity in every nation-state, or that successful public administration in one country will necessary prove successful in a different social, economic, and political environment}}.

= Annexes =

= Références =
<references />

[[Category:science-politique]] 
[[Category:Administration et politiques publiques]]
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[[Category:2012]]
[[Category:2013]]
[[Category:2014]]