Análisis de las Políticas Públicas: establecimiento y formulación de la agenda
El establecimiento y la formulación de la agenda son las dos primeras etapas de la política pública. Una política pública es un conjunto de acciones y decisiones que los gobiernos toman para resolver un problema. A cuatro etapas siguen todas las políticas públicas.
El primer paso es poner el problema público en la agenda y tratar de resolverlo. El propósito de la fase de establecimiento de la agenda es especificar cuál es el problema del Estado y por qué debe intervenir.
El segundo paso es la formulación de políticas públicas o políticas de programación, que responderán a la pregunta de cuál es la solución prevista, cuál es la solución legítima, cuál es la solución aceptable para la política.
El análisis del establecimiento de la agenda intentará explicar por qué se construyen los problemas que abordan las políticas públicas. Sin olvidar que es muy difícil iniciar una nueva política pública, ya que la construcción de estos problemas no garantiza automáticamente que tengan acceso a la agenda.
Poner los problemas públicos en la agenda política:"construcción" de los problemas públicos
Definición de un problema público
La agenda política es el conjunto de cuestiones que las autoridades políticas y administrativas consideran prioritarias. Hablamos de una "agenda política", pero también podemos hablar muy bien de una "agenda mediática". El diario de prensa es la historia principal que se cuenta en un periódico, una estación de radio o televisión o incluso en las pocas páginas del sitio web de un periódico. La agenda de las autoridades políticas puede encontrarse, por ejemplo, a nivel parlamentario. El orden del día del Parlamento no es más que los temas tratados por los distintos parlamentarios, y por eso, a través de las mociones, las iniciativas de los diputados privados, los postulados, las preguntas o interpelaciones de los parlamentarios, en qué temas se centran. El orden del día del Gobierno es lo que el Consejo Federal discute durante sus reuniones. En Suiza no hay transparencia en las deliberaciones del Consejo Federal, por lo que no sabemos exactamente de qué se trata. Hace comunicados de prensa cuando ha tomado decisiones, pero no está claro qué ha decidido decidir o no intervenir o no comunicar.
La agenda abarca todos los temas prioritarios, las cuestiones de política pública y los problemas públicos abordados por los actores políticos. Cuando hablamos de la agenda mediática, son los medios de comunicación, cuando hablamos de las agendas de los partidos políticos, es la agenda de los partidos políticos la que se traduce en los temas de los que hablan en sus campañas electorales.
Estas agendas son excesivamente limitadas. Cuando usted lee un periódico, hay un número excesivamente pequeño de temas que se cubren. Si examinamos los temas tratados en una sesión parlamentaria, en relación con todos los problemas que surgen, hay un número muy limitado de políticas públicas que son objeto de debate parlamentario. Por lo tanto, cuando queremos lanzar una política pública, es difícil atraer la atención de los medios de comunicación, partidos políticos, parlamentarios o actores gubernamentales sobre el problema. Tienen muy poco espacio para discutir cosas. Un periódico discute un promedio de doce a muchísimas historias en su primera página con prioridad a todo lo que sucede, excepto cuando hay algunas páginas excepcionales, un periódico siempre tiene la misma estructura y el mismo número de páginas. Es una agenda muy limitada y hay una selección muy fuerte de lo que vamos a hablar, cuáles son las prioridades dadas por la línea editorial de los comités de gestión de los periódicos, cuáles son las prioridades que los partidos fijarán cuando lancen una campaña electoral. Un partido político discute pocos temas, quizás tres o cuatro, porque busca perfilarse en esas políticas específicas y no en el resto. Lo mismo ocurre a nivel gubernamental. Por lo general, el Consejo Federal se reúne una tarde a la semana para discutir y decidir sobre la dirección del estado. No podrá abordar un gran número de problemas indefinidamente; se concentra y se centra en ciertas prioridades limitadas. Esto significa que hay competencia entre los diferentes temas. Si un tema ocupa un lugar en la agenda, otro es evacuado. Las agendas no son ampliables, las comisiones parlamentarias tienen una duración predeterminada, por lo que el acceso al orden del día, incluso para los medios de comunicación, es muy difícil. Los actores que quieran poner un problema en la agenda intentarán construirlo para que llame la atención de los medios de comunicación, los partidos, los parlamentarios y el gobierno. Esta es la cuestión principal del orden del día, es decir, cómo se puede utilizar este recurso tan escaso, que es la atención de los responsables políticos, los medios de comunicación o incluso los ciudadanos. Para que te escuchen o consigas poner tu problema en la agenda, tienes que pasar por un proceso con diferentes pasos.
Por lo tanto, la agenda representa todos los problemas públicos considerados prioritarios. Por ejemplo, leemos la portada de un periódico todos los días, y lo codificamos después de leerlo, qué áreas de política pública y qué temas están específicamente relacionados. Con esta patología, hay muchos de nosotros que codificamos sistemáticamente, en diferentes países, las agendas mediáticas de partidos políticos y gubernamentales, parlamentarios o presupuestarios con la misma técnica. Hemos definido 200 categorías de políticas públicas, que son 200 campos de intervención en los que el Estado puede intervenir, y aplicamos esta parrilla de codificación con estas 200 categorías de políticas públicas a diferentes agendas como, por ejemplo, cuánta atención se presta a la economía o a las cuestiones ambientales, pero también a las cuestiones monetarias. Sobre la base de análisis plurianuales, es posible ver realmente cuáles son las cuestiones prioritarias en la agenda de los medios de comunicación o del Parlamento. Para el parlamento suizo, por ejemplo, se han codificado más de 22.000 discursos de parlamentarios, haciendo preguntas o presentando postulados e iniciativas de miembros privados para averiguar cuáles son las prioridades de los parlamentarios.
Con el fin de codificar los gobiernos, es posible codificar sus comunicados de prensa, pero también posiblemente codificar los acuerdos gubernamentales que tenemos en algunos países, es decir, el acuerdo que la coalición de diferentes partidos que formarán el gobierno negocia al principio de la legislatura estipulando sus prioridades. Si estás en un sistema de Westminster, lo que codificas es "discurso de la reina", que es cuando el gobierno anuncia sus prioridades temáticas, es una larga lista de acciones prioritarias que un gobierno en el Reino Unido, escrito por el gobierno y leído por la reina.
En cuanto al presupuesto, es exactamente lo mismo. Es posible releer el presupuesto, es decir, tomar cada partida presupuestaria y preguntar a qué política pública se refiere, de manera que es posible mostrar las prioridades presupuestarias según los diferentes temas.
La gran pregunta que surge una vez que todas estas agendas han sido codificadas durante un largo periodo de tiempo en diferentes países es cómo explicar que algunos temas tienen prioridad en una agenda y en otra, si los medios de comunicación y la prensa hablan de lo mismo y admiten que no hablan de lo mismo, la pregunta es cuáles son los temas en términos democráticos que surgen. Si se trata de lo mismo, la pregunta es quién influye en quién, si los medios de comunicación reflejan lo que hablan los parlamentarios o de qué hablan los parlamentarios en términos de visibilidad y reconocimiento de los medios de comunicación, refleja lo que dicen los medios de comunicación. La comprobación cruzada de dos agendas plantea la cuestión de quién controla la agenda, que es un tema esencial en términos de análisis del poder o incluso de cuestiones democráticas.
Analizando las agendas, es posible hacerlo cuantitativamente midiendo la importancia relativa de las políticas públicas para cada agenda. Es posible hacer algo río arriba, es decir, tratar de entender por qué un tema llega a la agenda, encontrar un camino institucional, logra retener la atención de los actores políticos y el camino que deben seguir aquellos actores que quieren traer un nuevo problema a la agenda; ¿cómo lo construirán para que llegue a la agenda? Los problemas nunca se delatan, siempre se construyen. Es un constructivismo moderado, porque las cosas objetivas suceden en la vida real, pero sólo son políticamente importantes si son asumidas, articuladas y enmarcadas por actores políticos.
Por ejemplo, hay OGMs agroalimentarios; ¿cuál es el problema? Si miramos los debates sobre los OGMs agroalimentarios, según los análisis internacionales, se han construido como un problema de una manera muy diferente. Para algunos, este es un problema puramente agrícola; ¿los OGM en la industria alimentaria permiten que el crecimiento de la productividad de los agricultores sea "sí" o "no"? Para otros, esto ha sido un problema medioambiental, a saber, si la transgénesis de plantas en una planta no conducirá a riesgos de contaminación genética con cruzamientos no deseados con otras plantas que no han sido modificadas genéticamente. En el mismo registro medioambiental, algunos han dicho que se trata de un problema medioambiental, pero no se trata en absoluto de un problema de contaminación involuntaria entre especies, sino que se trata simplemente de un problema de reducción de herbicidas. Otros han argumentado una vez más en términos de salud diciendo que el problema de los OGM no es un problema de productividad agrícola y cómo salvar el hambre del mundo, ni un problema medioambiental positivo o negativo, ni tampoco un problema de cómo reaccionarán nuestros cuerpos y si no desarrollaremos alergias a determinados OGM una vez que se introduzcan como piensos animales o directamente en el medio ambiente. Otros actores han enmarcado y definido el problema de una manera totalmente diferente en un parlamento de relaciones de poder puramente económicas; Las grandes empresas semilleras y las empresas de biotecnología como Monsanto, que producen OGM para agroalimentación, son más bien empresas de tipo norteamericano que, al controlar el mercado de semillas, crearán una asimetría entre el mercado norteamericano y los mercados de América Latina, India o Europa que dependerán económicamente de estas grandes empresas semilleras.
Podemos ver que a partir del mismo desarrollo tecnológico de los OGMs agroalimentarios, se percibe la magnitud del problema, necesariamente multidimensional y muy diferente. La cuestión que se plantea es qué definición del problema es la más pertinente para los responsables políticos y si existe una de las dimensiones que promoverá el acceso a la agenda política; ¿hay más posibilidades de ver la cuestión de los OGM en el sector agroalimentario en los debates parlamentarios si hablamos del medio ambiente más que de las dependencias económicas? Esta es la pregunta empírica que surge para el investigador en el análisis de las políticas públicas, pero también es la pregunta muy práctica que las personas que participan en estas políticas públicas y que estratégicamente se preguntan cómo encaja el problema. Estamos hablando de "enmarcar", es decir, cómo encontrar la definición correcta, la construcción social adecuada del problema para atraer la atención de los responsables políticos.
La construcción de problemas es complicada porque para llegar realmente a la agenda política y eventualmente dar inicio a un ciclo de políticas públicas, tenemos que pasar por diferentes etapas y en cada una de ellas, hay posibles escollos, posibles desviaciones, abandonamos el ciclo, nunca logramos llegar a la agenda.
Este diagrama representa el largo camino que los promotores de un problema público deben seguir para construirlo.
En términos generales, partimos de una situación privada que se considera problemática y trataremos de decir que la situación que afecta a muchas personas en el ámbito privado, y a veces incluso a su integridad física, no es un problema que afecta únicamente al sector privado, sino que es ciertamente un problema más amplio, un problema llamado "colectivo", un problema llamado "social". Debemos tratar de articular este primer vínculo, es decir, que la situación que afecta a estas personas no es un problema privado, sino colectivo o social. La barrera es generalmente muy alta, es la más alta que se puede observar en todo el proceso de construcción de un problema. El principal escollo aquí es simplemente el no reconocimiento social del problema, no hay movilización a nivel individual, no hay actores asociativos que lleven el problema para darle una cierta resonancia, hablando en nombre de las personas que sufren de este problema.
Por ejemplo, si miramos la situación de la violencia doméstica objetiva y estadísticamente, este no es un problema que obviamente sea menor. Si observamos las dificultades para articular este problema para que sea reconocido como un problema colectivo, nos damos cuenta de que la primera desventaja consiste en mover el problema hacia el reconocimiento social. Lo mismo se aplica al incesto y al dopaje en el deporte. Pasa de la elección individual a las temáticas como problema colectivo, pero no como tema público, es un salto difícil de superar. Supongamos que la situación privada que afecta a un cierto número de personas y que hay una asociación que es portavoz, a veces sólo necesitamos a una persona, por ejemplo, a alguien que es un político que dice: incluso yo mismo sufro de violencia doméstica, es un problema público. De repente, cada vez hace más calor, los medios de comunicación empiezan a interesarse por él, los partidos toman el control.
Si el primer salto se ha convertido en un problema social o colectivo, todavía nos queda dar un segundo salto, un segundo paso para que este problema se reconozca como un problema público, es decir, que no sea resuelto de forma asociativa por un colectivo de empresas u otros actores, sino que sea resuelto por las autoridades políticas, que conduzca a una política pública. Muy a menudo, los problemas articulados no se pueden incluir en la agenda política, no están tematizados como problemas políticos o al menos no como temas políticos prioritarios. Las redes de pedofilia y el trabajo infantil son problemas conocidos, para los cuales existen asociaciones que han estado abogando durante años o décadas, que a menudo se discuten en los medios de comunicación, pero que tienen dificultades para ser discutidas a nivel político simplemente porque los políticos prefieren eliminar este tema de sus propias agendas. A menudo el poder político, si no prevé una solución simple, fácil e inmediata, preferirá eliminar un problema del orden del día en lugar de querer abordarlo. Esto se conoce como "no programado" o "no decisiones". Uno de los artículos más citados en la ciencia política se llama "La no-decisión" (Baratz y Bachrach). Dice que para entender quién tiene poder en una democracia, no debemos fijarnos en quién influye en las decisiones que se toman en las políticas públicas, sino en quién es capaz de eliminar ciertos problemas de la agenda, para evitar que el Estado interfiera en sus asuntos. Por lo tanto, la no decisión, una decisión deliberada de no incluir en el orden del día y no intervenir, es también una política pública por defecto y es una política pública que se aplica a la mayoría de los casos. Una minoría de problemas siguen esta cadena causal y la mayoría de los problemas públicos acaban en sus trampas.
Suponiendo que ha habido un problema social en la agenda que se ha convertido en un problema público, nada nos dice todavía que la próxima fase, la formulación de una política pública, vaya a tener éxito y que efectivamente habrá una solución al problema, que sí habrá acciones por parte del Estado. Por ejemplo, a falta de consenso político, puede que no se adopte una política, pero la cuestión sigue figurando en el orden del día y a veces incluso durante un largo período de tiempo. El seguro de maternidad ha tardado algunas décadas en ser aceptado; por lo tanto, entre un artículo constitucional, su implementación por ley y los seguros que reconocen esta "enfermedad" que es la maternidad, se trata de un caso emblemático donde este vínculo ha sido realmente muy difícil. En lo que respecta al impuesto Taubin sobre las transacciones financieras, hemos estado hablando de él desde 1972, y esto se ha reflejado incluso en las declaraciones de la Presidencia y los acuerdos gubernamentales, pero no se va a aplicar y recaudar sobre todas las transacciones.
Por lo tanto, la definición de un problema público es un proceso difícil con pasos sucesivos a tomar. Los analistas de políticas públicas que han estado interesados en esta fase de construcción de problemas y secuenciación de la agenda se han preguntado cuáles son las dimensiones manipuladas por los actores que intentan construir un problema y cuáles son las dimensiones que les permiten alcanzar sus metas y poner un problema en la agenda.
Construcción estratégica de problemas
Varios estudios empíricos han planteado la hipótesis de que los problemas en la agenda tienen ciertas características, que no son necesariamente características objetivas, sino características que pueden ser construidas.
La primera es que todos ellos tienen una cierta severidad, es decir, las personas que querían poner el problema en la agenda han dicho a las autoridades políticas que este problema es grave y severo y que las consecuencias estimadas de la no intervención son dramáticas. A menudo, las personas que construyen este problema también lo hacen utilizando etiquetas. El mismo término utilizado para caracterizar el problema se refiere a la idea de la gravedad y consecuencias del problema en relación con los efectos negativos, especialmente si no se hace nada. Es mejor decir que el problema es grave que no tan importante.
La segunda dimensión que complementa la primera es la cuestión del perímetro. Si a la primera le preocupa lo que está sucediendo en términos dramáticos, la segunda dimensión dice quién está preocupado. A priori, cuanto mayor sea el perímetro de un problema, más amplia será su audiencia, más probable es que atraiga la atención de los responsables políticos. Esta cuestión del perímetro o de la audición no es sólo una cuestión cuantitativa, sino que puede ser la naturaleza de las personas afectadas por el problema, afectadas por el problema, lo que importa más que su número. Hay un análisis muy interesante que se hizo en ese momento sobre el sida, y por eso el sida llama la atención de los responsables políticos en el Congreso de los Estados Unidos; hoy el sida no está muy presente en nuestros debates, entre la atención de los políticos y las cifras objetivas en relación con el problema, no existe un vínculo directo. La pregunta era cómo el parlamento discute los temas relacionados con el SIDA en relación con las audiencias celebradas por los diversos comités del Congreso y el presupuesto asignado por el Congreso de Estados Unidos para luchar contra el SIDA. Había habido algún tipo de escalonamiento en la atención relativa de los parlamentarios: al principio no era mucho, y de repente hubo un salto. Estos investigadores se preguntaron qué explica por qué la atención varía con el tiempo y por qué los presupuestos varían con el tiempo. Se dieron cuenta de que esto dependía en gran medida de la audiencia, es decir, de quién se preocupaba, quién estaba políticamente construido, en los discursos políticos, en las demandas de las asociaciones como la gente que sufría de este problema del SIDA. Inicialmente, la clientela, la audiencia y el perímetro de este problema se limitaban a las comunidades homosexuales gays y a las personas dependientes de las drogas; son grupos sociales que tienen una cierta imagen negativa en el momento en que se desató este problema, con un poder político bastante fuerte en el caso de los homosexuales y muy débil en el caso de las personas dependientes de las drogas. Mientras que el problema se limitaba a estos actores, la atención era bastante débil, había incluso personas que decían que el problema y su solución al mismo tiempo, si sólo les afectaba, haría posible erradicar a estas personas, había discursos bastante nauseabundos en ese momento. De repente, hubo un salto en 1991 en la relativa atención prestada por las comisiones parlamentarias, que se reflejó en el presupuesto. Cuando en 1991, Magic Johnson, un jugador de baloncesto, dijo que contrajo el SIDA, esto invierte completamente la imagen del problema que tenemos de quién está afectado, y pensamos que incluso si tal personalidad puede sufrir el problema, entonces realmente tenemos que hacer algo al respecto. La declaración de Magic Johnson resultó en una mayor atención al Congreso y al presupuesto asignado. Una tercera etapa en el desarrollo de esta política y la inclusión o retención de esta política en la agenda política es cuando se descubrió que otro grupo todavía sufre de este problema, a saber, los hemofílicos que habían sido transfundidos con sangre, que no habían sido suficientemente calentados, que ya estaban enfermos, que tenían una construcción social bastante positiva y volvían para recibir tratamiento. Así que esta es una situación verdaderamente problemática que es estratégicamente fácil de construir para decirle al gobierno que debe hacer algo por estas personas. Por lo tanto, el perímetro de quién está involucrado es una segunda dimensión en la que los actores juegan para intentar llamar la atención.
La tercera área de atención que se ha demostrado empíricamente es la novedad del problema. A los políticos no les gusta lidiar con viejos problemas, no les gusta repetir las mismas historias. Así pues, independientemente de la naturaleza de la tenencia de la tierra del problema que queremos incluir en el orden del día, debemos etiquetarlo de nuevo, reformularlo, actualizarlo, combinarlo con una preocupación que parece ser prioritaria. Si tomamos el caso de la contaminación atmosférica, esto se percibió inicialmente como algo excesivamente localizado, a saber, el "smog"urbano, que ahora es el foco de atención durante algunos años, pero posteriormente, la atención a la contaminación atmosférica se volvió a poner en la agenda gracias a algo que era la muerte de los bosques que traumatizaron parte de la Suiza germanófona, mucha más gente que el smog urbano en términos de atención y en términos del medio ambiente. Un problema debe ser nuevo para ser atractivo.
La cuarta dimensión es que las personas construyen sus problemas como urgentes con la necesidad de intervenir inmediatamente. Tienes que construir tu problema como una situación de crisis. A veces es obvio hacerlo, como en el caso de los ataques, que es un caso muy fácil, ya que no hay necesidad de declarar el estado de emergencia. Esto es algo común en pandemias y epidemias. Las personas que tienen dificultades para construir su problema con urgencia son personas como la Fundación Suiza para la Protección del Paisaje, que trata de explicar que la degradación del paisaje es un problema prioritario y que es urgente actuar hoy en día para evitar que algo se haga durante cincuenta años y degradar gradualmente el paisaje. Dependiendo del tipo de cuestión que queramos plantear, será muy difícil no bajar de categoría por problemas que se consideren más urgentes.
Cuando construyamos un problema, diremos cuáles son las causas del problema, pero también diremos quién sufre de él. Definiendo las causas del problema, identificaremos, designaremos políticamente, a veces estigmatizaremos políticamente a los actores como responsables o incluso culpables del problema. La pregunta es, ¿qué tipo de causa podemos usar cuando hablamos sobre cuál es nuestro problema? Los comportamientos de algunos actores son identificados como la causa del problema, pero la pregunta es si lo están haciendo deliberadamente, por negligencia o si es puramente accidental. Un debate permite hacer un análisis que tuvo lugar tras el colapso de una casa tras un terremoto en Marruecos. Estamos intentando remediar esta situación. Para algunos, es una causa accidental, no hay una política pública para prevenir terremotos. Para otros, esto es negligencia por parte del estado, porque sabían muy bien que iba a haber terremotos, pero no designaron áreas no construibles en zonas sísmicas particulares, o no identificaron estándares de seguridad para la construcción de edificios para que pudieran resistir terremotos; Por lo tanto, es negligencia por parte del Estado o de algunos actores locales en la identificación de zonas sísmicas o en no definir estándares antisísmicos para la construcción de edificios. En el primer caso, no podemos prohibir la ocurrencia de un terremoto por parte de la Constitución, pero en el segundo, ya podemos llevar a cabo una política pública diciendo que vamos a hacer leyes de planificación del uso de la tierra y de construcción para evitar que las casas se derrumben. Existe también una causa intencional que es la situación en la que, siempre en el mismo caso, se dice que se sabía que hubo terremotos, además del hecho de que el Estado había realizado zonas sísmicas, se habían adoptado normas de construcción particularmente estrictas para viviendas en estas zonas sísmicas. Lo que ha sucedido es que hay promotores y constructores que intencionalmente, intencionalmente, deliberadamente, no cumplieron con los estándares de construcción para hacer más dinero y por eso las casas se derrumbaron. Lo que aprendemos de la literatura es que los problemas en los que hay una causa intencionada son mucho más fáciles de tratar que otros. Cuando alguien es identificado como responsable del problema e intencionalmente culpable del mismo, conocía las consecuencias de sus acciones y lo hizo deliberadamente, por lo que es fácil identificar a un grupo objetivo e intervenir para tratar de cambiar su comportamiento. Por lo general, las historias que salen a la luz cuando se debate un problema son las de identificar al culpable y una causa intencionada. Cuando se lee la prensa críticamente, hay que tratar de averiguar cuál es la causa.
La complejidad del problema o causa que se plantea es también un factor que explica por qué un problema mantiene la agenda o no la mantiene. La simplicidad de las hipótesis, y esto es un poco triste para la gente que está tratando de luchar contra el populismo, es que cuanto más simple es la historia, más probable es que se abra camino en la agenda. Si se cuenta una historia compleja con multitud de causas y no se sabe exactamente dónde el gobierno debe priorizar la acción, entonces va a ser más difícil. Lo peor que hemos podido hacer es estigmatizar a las personas como la causa de todos los problemas. En el caso menos dramático del debate sobre: es necesario regular las bonificaciones de los altos directivos para luchar contra la crisis financiera, esto es bastante simplista y es una historia que ha quedado bien establecida al limitar la parte flexible de la remuneración de los altos directivos, vamos a resolver los problemas de incentivos y desequilibrios perversos en el mercado financiero. Para las personas que trabajan en el terreno, esto es un poco simplista, pero rápidamente retiene la opinión pública y posiblemente la de algunos partidos.
La última dimensión es la de cuantificar el problema, poder objetivar, hacer visible o incluso monetizar, dar un valor al problema o a los efectos negativos del problema que queremos incluir en el orden del día. Por lo general, la contaminación atmosférica no existe hasta que se disponga de estadísticas que demuestren los efectos nocivos, como las partículas finas o la radiactividad. Por lo tanto, necesitamos actores que puedan construir el problema, en particular a través de las estadísticas, o incluso dar un golpe a la naturaleza del problema para desafiar a las mentes. Esto presupone la capacidad de acción de ciertos actores.
¿Qué actores juegan un papel importante?
¿Por qué un problema sigue este camino causal hasta el final? Esto es quizás porque tiene ciertas características que se refieren a la forma en que lo construyen los actores porque es severo, porque tiene un gran perímetro porque ha sido objetivado, cuantificado, porque ha encontrado una causa intencionada. La pregunta que surge también es qué actores construyen estos problemas, quiénes son capaces de manipular estas decisiones sobre la construcción del problema. En otras palabras, ¿quién construye los problemas públicos en la agenda?
Hay diferentes enfoques teóricos e hipótesis que se han propuesto en la literatura. Cinco de ellas son bastante dominantes y encontramos que las demostraciones empíricas de estas hipótesis son bastante concluyentes.
Algunas personas hablan de un modelo de cobertura mediática, diciendo que el poder político mantendrá sólo lo que está en la agenda mediática. Los medios de comunicación hablan de ciertos temas que luego son abordados por las autoridades políticas, como la prensa, las redes sociales y los institutos de votación, que, por ejemplo, expresan qué problemas se consideran prioritarios. Existe evidencia empírica de este mecanismo de cobertura mediática, lo que significa que los medios de comunicación construirán el problema que estará en la agenda en casos de escándalos políticos, financieros y de otro tipo o en otros casos planteados por periodistas investigadores. También se encuentra a veces en casos más sorprendentes como perros peligrosos. Los medios de comunicación pueden llamar la atención de los actores políticos.
Algunos especulan que es la oferta política, es decir, los temas propuestos en el momento de las campañas electorales, que son retomados por el gobierno y el parlamento. Es una hipótesis bastante lógica y bastante atractiva, se elige uno haciendo promesas y cumplirá las promesas una vez elegido. Esto funciona muy bien para algunos partidos, como los partidos de extrema derecha y las cuestiones de inmigración. Los análisis muestran la participación relativa que algunos partidos dan a los temas de inmigración y cuál es el resultado de las intervenciones parlamentarias de estos partidos en temas de inmigración y el control que tienen sobre la estructuración del debate político, y podemos ver que existe una fuerte congruencia entre estas diferentes agendas. Por lo tanto, si creemos en esta hipótesis, tenemos que examinar de qué están hablando los partidos en las campañas electorales y comprenderemos de qué están hablando los gobiernos y los parlamentos en la siguiente legislatura.
Estas dos primeras hipótesis bastante obvias niegan que los actores privados o asociativos también jueguen un papel decisivo en la construcción de los problemas. Se han planteado varias hipótesis para sugerir que son los grupos de interés, grupos de presión y grupos de presión quienes formulan demandas completamente sectoriales que sólo afectan a sus propios campos de actividad y que son capaces de atraer la atención de los responsables políticos. Esto se llama el modelo de acción corporativista silencioso. Tanto los agricultores como los banqueros parecen haber hecho un uso frecuente de este tipo de establecimiento de la agenda. En este caso, se trata de una asociación profesional, por ejemplo, la Unión Suiza de Agricultores o la Asociación Suiza de Banqueros o la asociación de banqueros privados, que se anticipa a un problema y hace directamente las solicitudes a través de, por ejemplo, una parte o un departamento para intervenir en su campo. En general, dicen que hay un problema y que debemos intervenir, tenemos una solución y tenemos que delegar la resolución de este problema y quieren una garantía del Estado, para controlar la agenda política diciendo que no deben ser otras personas las que se ocupan de los problemas que nos preocupan. Esta acción corporativista silenciosa implica actividades de cabildeo que generalmente no son publicitadas, que a veces son politizadas por ciertos partidos, pero no necesariamente, y que conducen a la inclusión en el orden del día del gobierno o del parlamento.
Los nuevos movimientos sociales son actores no constituidos como organizaciones, pero que sin embargo movilizan a masas importantes sobre temas particulares como, por ejemplo, en el caso de la lucha antinuclear o las luchas antiglobalización y que, a través de manifestaciones o incluso manifestaciones violentas no institucionales, intentan poner en la agenda un tema del que nadie quiere hablar. Las principales hipótesis que se han formulado aquí son qué tipo de evento es particularmente prometedor para una inscripción en el orden del día. Se discutieron tres hipótesis principales:
- ¿Es la frecuencia de las demostraciones lo que hará que el tema del problema sea más alto? ¿Hay más gente en la calle y más a menudo están en la agenda?
- Otros dijeron que lo que más importa es el tamaño de la manifestación. Cuanta más gente esté en la calle, más temas estarán en la agenda? Por lo tanto, no necesitamos unas cuantas manifestaciones de funcionarios de un cantón, sino que necesitamos una manifestación muy importante no sólo de funcionarios públicos, sino también de un sector mucho mayor de la población una vez para conseguir que un gobierno se mueva, por ejemplo, en una microrepública.
- La tercera hipótesis no es la frecuencia o el tamaño de la manifestación, sino el grado de violencia de la manifestación. Si la manifestación es convencional, policíaca, en primer lugar, puede tener menos atractivo para los medios de comunicación, pero tendrá mucho menos impacto que si la manifestación no es institucionalizada, no está supervisada, no está permitida, o incluso es simplemente violenta.
Un tercer actor es la administración. En el modelo de anticipación interna, sabemos que el actor político es central para la inclusión de un problema en la agenda. Hablamos de anticipación porque aunque no haya cobertura mediática, politización, grupo de interés o movimiento social, hay ciertos problemas en los que la administración tiene experiencia y que desea incluir en las políticas públicas. Esto se observa con bastante frecuencia en el sector de la salud, sobre todo en lo que se refiere a la política de profilaxis.[1], que se trata de prevenir adictos, tabaco, alcohol. Estos temas son a menudo incluidos en la agenda por altos funcionarios (miembros de un ministerio) que tienen acceso privilegiado y directo a la política, ya que su jefe de departamento es un miembro de la universidad gubernamental, el ejecutivo. Por lo tanto, es fácil para ellos atraer la atención directa de los responsables políticos.
Por ejemplo, el euro ha surgido a través de la Comisión Europea, que anticipó problemas sin movimientos sociales, medios de comunicación, partidos o grupos políticos para presionar. Por lo tanto, la administración europea ha hecho una anticipación interna creando esta moneda única.
En la práctica, estos modelos no son suficientes para explicarlo todo, todavía hay otros actores como las organizaciones internacionales que pueden impulsar la agenda de un problema, imponer su agenda. Puede ser ignorada o no deseada por los actores locales (medios de comunicación, políticos, asociaciones, etc.) en un país, pero puede venir del exterior. Las organizaciones internacionales (OCDE, UE) a veces han impuesto temas como la evasión y el fraude fiscal en la agenda suiza al "forzar" a Suiza a reformar sus prácticas para proteger a los evasores fiscales.
Para entender por qué un tema está en la agenda, necesitamos ver cómo fue construido por estos diferentes actores usando las estrategias de construcción de problemas antes vistas.
Ejemplo de la pena de muerte en los Estados Unidos
Este es un tema en el que el Estado aparece en su forma más violenta. Según Max Weber, el Estado tiene el monopolio de la violencia legítima y la utiliza en algunos casos para la guerra. También es una forma legítima de violencia para recaudar impuestos, pero el Estado también puede dar muerte legítimamente si se está en un sistema político en el que se prevé la pena de muerte.
Frank Baumgartner, Suzanna De Boef y Amber Boydstun, en el libro The Decline of the Death Penalty and the Discovery of Innocence publicado en 2008, hizo un análisis de cómo se construyó el problema de la pena de muerte sobre la base de los diferentes marcos existentes, las opiniones que mantienen los estadounidenses sobre la pena de muerte y el posible impacto de estas diferentes definiciones del problema en la política criminal que se está llevando a cabo, y en particular sobre el número de ejecuciones o sentencias de muerte que se llevan a cabo cada año en los Estados Unidos.
Si leemos la prensa, sabemos que con bastante frecuencia las personas son exoneradas después de haber estado en el corredor de la muerte durante décadas. Uno de los últimos casos que ha recibido mucha publicidad es el de Anthony Hinton. Esta persona, por juicio injusto, permaneció en el corredor de la muerte en Alabama durante 30 años antes de ser absuelta y puesta en libertad.
Para analizar este fenómeno y, en particular, el impacto de la dimensión cognitiva, es decir, la cosmovisión y la construcción de problemas, Baumgartner y sus colegas han hecho un análisis de los problemas representados en la prensa sobre la pena de muerte.
Este caso empírico trata de poner un problema en el orden del día, o más bien la reformulación de un problema, la redefinición de un problema. Existe un ciclo de política pública, pero no es un bucle de una sola vez, es algo que debe ser concebido como una espiral en el sentido de que si hemos adoptado una política, la hemos implementado, evaluado sus efectos, entonces tal vez la evaluación de estos efectos nos lleve a reconsiderar el problema, a reformular el problema, lo que eventualmente puede influir en un nuevo ciclo de "política pública".
En este caso concreto, el análisis empírico de la pena de muerte en los Estados Unidos, estamos realmente en el proceso de volver a incluir un problema en el orden del día que no se ha resuelto definitivamente.
Este gráfico muestra el número de países que han abolido gradualmente la pena de muerte, y podemos ver que a partir de los años sesenta se ha producido un aumento casi exponencial del número de países que han renunciado al uso de la violencia legítima por parte del Estado en forma de ejecución. Por lo que respecta a los Estados Unidos, todavía no; es una gran democracia que aún no ha abolido la pena de muerte.
Esta política se refleja en decisiones administrativas, jurados populares y actos administrativos de ejecución, que consisten en ejecuciones. Estas ejecuciones han aumentado desde principios del siglo XIX. Por otra parte, a mediados de los años setenta no hubo ninguna fase en la que se produjo ningún debate sobre la constitucionalidad de la pena de muerte, sobre todo a nivel estatal y federal. Como resultado de este debate, que estableció que no había problemas con la constitución, hubo un nuevo crecimiento y una reanudación de las ejecuciones. Esta es la perspectiva histórica a largo plazo.
Lo que Baumgartner y sus colegas harán es analizar verdaderamente el período de 1960 a 2010, que también coincidió con el período en que muchos países abandonaron la pena de muerte.
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Si miramos de 1977 a 2007, las ejecuciones que se llevan a cabo no se hacen en todas partes con la misma "intensidad" según los Estados americanos. En Texas, hubo 279 ejecuciones mientras que en Alaska o Hawai, no hubo ejecuciones entre 1977 y 2007. Este número de ejecuciones es proporcional al número de condenas a muerte existentes.
Hay el caso de Texas donde hay 392 personas que, entre 1977 y 2007, fueron sentenciadas a muerte o se encuentran en el corredor de la muerte y de esas 392,379 fueron ejecutadas por el estado. Eso es cerca del 96% de las personas que, una vez condenadas, son ejecutadas. Por lo tanto, pasamos al acto de aplicación de forma casi "automática". Hay otros estados, como California, donde hay muchas personas condenadas a muerte o condenadas a muerte, pero las ejecuciones son una excepción; cerca del 2% de las personas son ejecutadas en California. Debe prestarse atención al número de ejecuciones, al número de condenas y a las diferencias entre los Estados.
Lo que Baumgartner y sus colegas analizarán es el impacto de un nuevo marco del problema, una nueva definición de la pena de muerte, lo que ellos llamarán el "descubrimiento de la inocencia". Al utilizar las pruebas de ADN en particular, descubrimos que muchas personas condenadas a muerte son de hecho inocentes. Así que potencialmente, y esto es lo que trae el encuadre, gente inocente ha sido ejecutada. La evidencia científica de la inocencia de algunas personas condenadas a muerte en el corredor de la muerte es un cambio cognitivo que tendrá un impacto central y en cascada sobre las prácticas efectivas de aplicación de la ley.
Van a examinar cómo este concepto de inocencia, que se inició en las facultades de derecho donde la gente trató de intentar volver a juzgar a las personas condenadas a muerte y ver cuán justo era su juicio o si fueron sentenciadas sin pruebas suficientes o incluso contra cualquier prueba empírica. Han descubierto que el sistema está roto, el sistema no es necesariamente justo, que hay gente inocente siendo ejecutada. Al poner de relieve esta redefinición del problema, tuvieron un impacto mediático y político y, finalmente, un impacto en las decisiones concretas de los jurados.
Este descubrimiento de la inocencia o el argumento de que tal vez se está asesinando a personas inocentes y que necesitamos pensar de nuevo, tal vez sobre la pena de muerte, es uno de muchos argumentos. Lo que Baumgartner y sus colegas demuestran en su investigación es que este argumento es el más sólido de la historia, pero también el más reciente y probablemente el que ha tenido mayor impacto en las decisiones de ejecución.
Veremos cómo construyen su argumento para llegar a su conclusión. Lo que hicieron fue analizar la prensa. Han analizado artículos en el New York Times, no sólo en el New York Times, sino que también han recibido cobertura de prensa a nivel estatal y federal. Desde 1960, han examinado todos los artículos relativos a la política de la pena de muerte, es decir, unos 4000 artículos identificados. Leen estos artículos y codifican cada uno de ellos, preguntando si el autor está a favor o en contra de la pena de muerte y sobre la base de qué argumento, por lo tanto, inductivamente sin categorías predefinidas. Identificaron los diversos argumentos utilizados por los editores de los artículos para discutir un caso de pena de muerte. Finalmente, agregaron estos argumentos en 65 categorías amplias.
Al codificar estos 4000 artículos, los argumentos en estos artículos, pudieron ver la importancia relativa dada a diferentes argumentos.
En particular, existe el argumento de la eficacia de mantener la pena de muerte porque tiene un efecto disuasorio. Si la gente sabe que puede ser ejecutada, puede que lo piense dos veces antes de cometer un crimen. Este es el argumento de la "disuasión" que se mantiene con bastante facilidad en los debates sobre la pena de muerte.
Existe el argumento moral de que el solo hecho de que alguien haya matado no hace moralmente aceptable matar por venganza. La cuestión es si es moral que el Estado ejecute a la gente.
El tercer argumento es la imparcialidad potencial. La pregunta es si ejecutar a alguien significa que el juicio preliminar fue justo o si los ricos siempre se salen con la suya y los pobres desafortunadamente no, por ejemplo.
Hay un debate sobre si cuesta más ejecutar a las personas que mantenerlas en prisiones centralizadas o incluso ganar dinero si privatizamos las prisiones. Es un debate que dista mucho de ser moral en términos de eficacia, si la pena de muerte es demasiado cara o no.
Hay un debate sobre los modos de ejecución, que fue altamente temático.
Otro argumento fue el de la presión internacional o la imagen de los Estados Unidos como democracia en relación con esta cuestión. Desde 1960, un número significativo de países ha estado abandonando la pena de muerte y la cuestión es si es necesario abordar el hecho de que cada vez se está ejerciendo más presión internacional sobre los Estados Unidos para que abandone la práctica de la pena de muerte.
Hay en total 65 argumentos encontrados en la prensa y al codificar los 4000 artículos desde 1960, identificando los argumentos que se encuentran en cada uno de estos artículos, Baumgartner llega a la conclusión de que hay un crecimiento en la atención prestada al tema y especialmente alrededor de los años 2000. Así que durante un año hay más de 200 artículos dedicados a la pena de muerte, es un pico de atención relativa.
Podemos ver claramente lo que se asemeja a una "salubridad temática", que es el protagonismo, la visibilidad y la prioridad que se da a este tema en los debates mediáticos. Es bastante impresionante si piensas que hay casi 250 artículos en un año, así que dos de cada tres días hablamos de este tema. Allí, hay realmente un crecimiento es el crecimiento más importante de la atención que se centra en torno a los años 2000 sobre este tema. Hubo otro pico cuando discutimos la constitucionalidad en la década de 1970. Nunca se ha hablado tanto de la pena de muerte desde principios de los años sesenta como en este período de la década de 2000.
Si observamos estos artículos en particular y cómo hablan de la pena de muerte, según qué definición, que enmarca, encontramos en este gráfico el término de inocencia que parece ser el tema claramente dominante en este pico de atención, en esta puntuación, es decir, casi 120 de los 250, por lo que un artículo de cada dos trata de la pena de muerte desde el punto de vista de la inocencia potencial de las personas que han sido ejecutadas o de las personas que han sido ejecutadas. En el pasado, era algo que no dominaba, no nos importaba mucho si ejecutábamos o no a personas inocentes; de repente, todo el mundo, al menos una de cada dos historias contadas en la prensa, abordaba el tema desde este ángulo. Así que hay un marco cognitivo de cómo piensa la gente. Los periódicos no sólo nos dicen en qué pensar, sino también cómo lo pensamos. Parece funcionar, a través de un efecto dominó, porque la gente permanece en el registro de inocencia.
El tercer elemento más allá de decir que hay un nivel muy alto de prominencia en cuanto a que hay un claro predominio de este tema de inocencia es el tono del artículo, es decir, si es "a favor" de la pena de muerte o si es "anti" o "neutral".
Con este gráfico, la pregunta es cuáles son las conclusiones normativas y la línea editorial. Si miramos desde 1960 hasta el período más actual, en cuanto al contenido de los debates, vemos un equilibrio entre la pena de muerte "a favor" y "en contra"; estamos en algún lugar en torno a una posición neutral, no hay una dirección clara en ninguna de las dos direcciones. Mientras que en los años en que hay un pico de atención, el marco de inocencia es imperativo, en realidad está ahí en una postura de apoyo a la posición de la pena de muerte "anti". El tono de los artículos es verdaderamente muy negativo y negativo como nunca antes; es una evolución histórica, es un pico absolutamente notable y raros son los reveses en la construcción de un problema donde la actitud y posicionamiento de los actores tienen esta magnitud.
Sobre la base de estas tres observaciones, Baumgartner y sus colegas nos dicen que el marco de inocencia ha sustituido a la enmarcación. Este marco de inocencia es tan atractivo porque nos permite reunir y reunir los antiguos marcos del problema anterior, y en particular las desigualdades en la justicia entre negros y blancos en los Estados Unidos, entre ricos y pobres en los Estados Unidos, entre el hecho de que podemos contar con el apoyo de abogados.
Esta tendencia en el New York Times también se ha observado en otros periódicos de diferentes estados. Más importante aún, este cambio en el nivel cognitivo del debate ha tenido un impacto en el número de condenas o ejecuciones. No son sólo las historias las que se cuentan en la prensa, no es sólo un cambio de opinión, quizás público, medios de comunicación o políticos, es algo que cambiará la práctica.
En un intento por comprobar si este cambio de entorno podía explicar lo que estaba ocurriendo en la práctica, se limitaron a tomar el número de condenas y analizar el impacto del cambio de entorno y el descubrimiento de la inocencia, en particular en la reducción de las condenas que pueden observarse a partir de los años 2000 en adelante. Se trata de un modelo estadístico bastante sofisticado que permite ver si un nuevo encuadre del problema reduce la práctica en términos de condena, pero también en términos de ejecución y controlan notablemente todas las variables que también podrían explicar por qué tenemos una reducción de las ejecuciones como, por ejemplo, la transformación de la opinión pública, los homicidios o incluso la inercia de las políticas públicas llevadas a cabo en diferentes Estados. Así que realmente llegan a la conclusión, reformulan y redefinen un problema de tal magnitud, que luego tiene importantes repercusiones en la aplicación de esta política y, aún más arriba, en su reformulación.
Por lo tanto, este debate ha tenido seguramente un impacto en los cambios legislativos en los Estados y luego en las decisiones tomadas por los jurados o jueces populares cuando tienen que ejecutar una sentencia o una ejecución.
Formulación de políticas públicas: objetivos e instrumentos
Una vez que un problema ha sido incluido en la agenda, son los poderes políticos, es decir, el gobierno, el parlamento y su administración, los que serán responsables de diseñar diferentes opciones y soluciones para tratar de resolver el problema en las políticas públicas. La fase de formulación o programación se traducirá generalmente en la adopción de bases normativas y leyes que pueden transformarse en derecho internacional, enmiendas a artículos constitucionales como, por ejemplo, tras la adopción de una iniciativa popular, éstas pueden ser leyes federales, decretos federales, decretos federales, decretos federales urgentes o incluso ordenanzas o directivas, cualquiera que sea el apoyo normativo de las políticas públicas.
Al analizar el contenido de una política pública formulada por las autoridades políticas, nos centraremos especialmente en tres elementos: los objetivos de la política pública (1), los instrumentos políticos que se pondrán en marcha para alcanzar dichos objetivos (2) y los denominados acuerdos institucionales u organizativos, que son los actores responsables de la aplicación de los instrumentos (3).
Objetivos de política pública
Los objetivos de una política pública no son más que la formulación o explicación de la solución que se quiere lograr una vez resuelto el problema. En otras palabras, esta es la parte del problema que las políticas públicas resolverán. Una política pública apunta a resolver un problema, por lo que los objetivos son explicar lo que se quiere ver como una situación ideal una vez que se ha resuelto todo o parte del problema.
Los objetivos, para ser operativos y orientar la acción de los diferentes actores involucrados en las políticas públicas, deben ser inteligentes. Se trata de medidas específicas, sostenibles, realistas y con plazos concretos.
Si tomamos el caso de la lucha contra el desempleo, un objetivo político creíble es decir que, a través de esta ley, queremos reducir, por ejemplo, en cinco años, la tasa de solicitantes de empleo registrados en las oficinas regionales de empleo para los desempleados no cualificados de larga duración en un 5 %. Se trata de un objetivo que permite orientar las políticas públicas.
A menudo, si uno lee las leyes, se nota que los objetivos son todo menos "smart".
Con la Ley Federal de Ordenación del Territorio, el primer artículo establece los objetivos:"La Confederación, los cantones y los municipios garantizarán un uso mesurado de la tierra...". El artículo 1 de la Ley Federal de Protección Ambiental establece que "El propósito de esta ley es proteger a los seres humanos, animales y plantas, sus biocenosis y biotopos de interferencias perjudiciales o inconvenientes...". El artículo 1 de la Ley Federal de Energía establece que "El objeto de esta ley es contribuir a un suministro de energía adecuado, diversificado, seguro, económico y compatible con el medio ambiente...".
Por lo tanto, con bastante frecuencia, los objetivos son muy poco claros, siguen siendo vagos y a veces contradictorios. ¿Por qué? ¿Por qué? Simplemente porque si los objetivos son demasiado precisos, se vuelven políticamente menos aceptables. Cuanto más concretamente decimos lo que queremos, más decimos lo que no queremos por defecto. Clarificar y mostrar claramente los objetivos "inteligentes" muestra los efectos distributivos de la política pública, es decir, quiénes serán atendidos o el problema de quiénes serán resueltos y, por lo tanto, por defecto también qué parte del problema no se trata y no se considera prioritaria. En cuanto lo dejamos claro, ya no hay aceptabilidad política. Por eso, en general, los objetivos definidos en la constitución y en las leyes son vagos y generales, y por eso los objetivos se vuelven más precisos sólo a nivel de los actos de concretización de las leyes que son ordenanzas. La adopción de un artículo o ley constitucional requiere una mayoría parlamentaria y a menudo, por ejemplo, en Suiza, un voto popular con una doble mayoría de los cantones y del pueblo. Se trata de umbrales de aceptabilidad política muy elevados, mientras que si sólo hacemos los pedidos con los que podemos ser más precisos, los pedidos no están sujetos a un referéndum facultativo y, por lo tanto, sólo el Gobierno tiene que aceptar la aprobación de un pedido. Cuanto más queramos ser precisos y, por lo tanto, más tendremos que ser precisos a nivel de concretización normativa y no a nivel de constitución o de normas jurídicas.
Instrumentos para la acción
Dado que las administraciones públicas no siempre tienen objetivos bien definidos, éste es generalmente el elemento más tangible que puede observarse en las políticas públicas, e incluso la aprehensión más natural de la intervención gubernamental. Los instrumentos son los que conectan a los grupos objetivo de la sociedad civil con la administración. Un instrumento puede ser una autorización, prohibición o prescripción. A la hora de formular estas políticas públicas, el Estado tiene a su disposición una variedad de instrumentos para alcanzar los objetivos deseados. Existe una gran cantidad de investigaciones en el análisis de las políticas públicas que analizan por qué se acepta e implementa este instrumento y, sobre todo, qué tan efectivos son los diferentes instrumentos para alcanzar los objetivos de las políticas públicas.
Hay un espectro de instrumentos que van desde los menos intrusivos hasta los más intrusivos. Cuando formulamos una política pública, vemos que los distintos actores luchan por que se adopte un instrumento en lugar de otro.
La primera categoría es una categoría basada en la autorregulación como instrumento. Por lo tanto, el Estado quiere resolver un problema, quiere cambiar el comportamiento de ciertos actores que causan este problema, pero delegará a estos actores, a los propios grupos meta, la elección de cómo implementarán las políticas públicas. El ejemplo más emblemático son los pactos o convenios de caballeros sobre el deber de diligencia de los bancos en el ámbito bancario. Para luchar contra el blanqueo de capitales, la evasión fiscal, la financiación del terrorismo y el reciclaje del dinero de los dictadores, a menudo se ha delegado en los bancos la tarea de abordar este problema. En el contexto de estos acuerdos de due diligence, la Asociación de Banqueros Suizos negocia con los bancos el cumplimiento de ciertas normas sólidas de gestión de activos para combatir el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y el reciclaje del dinero de los dictadores. Se trata de una intrusión muy débil en la autonomía de los grupos destinatarios de los bancos. Este instrumento, a saber, los convenios sobre la diligencia debida, existe desde 1977 y sólo recientemente se ha visto socavado por la presión internacional.
Más allá de delegar la gestión de las políticas públicas al propio grupo destinatario, se puede intentar ser un poco más intrusivo. El Estado trata de dirigir o guiar el comportamiento de los grupos objetivo de una manera un tanto más directa. Lo que se puede hacer es campañas de información o de persuasión. Típicamente, se trata de una campaña para concienciar sobre temas como el SIDA y el uso del condón, que es un acto de implementación pública, o no consumir demasiado tabaco con la inserción de fotos en los paquetes de cigarrillos, o información sobre botellas de alcohol. Esto significa que tenemos una visión del grupo objetivo que carece de información. Una vez que tenga la información, tendrá la posibilidad psicológica cognitiva, la inteligencia para adoptar el comportamiento correcto. El Gobierno puede ser un poco más intervencionista y tratar de dejar un poco menos de margen de maniobra en nuestro comportamiento, porque si estamos en la política de consumo de tabaco, nosotros mismos somos los que consumimos el problema y por lo tanto sufrimos primero.
Uno puede tratar de dar incentivos positivos o negativos. Los incentivos positivos pueden ser políticas subsidiadas como los programas de retiro con el apoyo de parches de compra, por ejemplo. Las subvenciones son instrumentos que representan una gran parte del presupuesto de la Confederación y que están muy de moda hoy en día, como en el campo agrícola, los agricultores se manifestaron hace poco tiempo a nivel federal contra la disminución de sus subvenciones, con el Estado dándoles varios miles de millones de dólares para que los agricultores adopten métodos de producción respetuosos con el medio ambiente. Los incentivos económicos, es decir, los instrumentos de mercado, no sólo son positivos para garantizar que se adopte el comportamiento adecuado, sino que a veces también se basan en una acción que sólo es sancionada por el bolsillo cuando se intenta cambiar el comportamiento mediante la imposición de impuestos.
Cuanto más avanzado sea este continuo de categorías de instrumentos, mayor será el grado de restricción y más difícil resultará su aceptación.
La siguiente categoría es aún más gravosa que los incentivos basados en la prescripción, típicamente autorizaciones o prohibiciones. A veces estamos sujetos a instrumentos normativos como no conducir un coche sin permiso. Este registro de autorizaciones y prohibiciones es aún más intrusivo en el caso de las libertades cuyo objetivo es dejar menos margen de maniobra y, por lo tanto, modificar el comportamiento del grupo destinatario de una manera más predecible.
Por último, en el extremo inferior de esta escala, donde el grado de coerción es el más alto, simplemente se elimina a sectores enteros de lo que gestiona la sociedad civil y es el Estado el que, a través de la propiedad estatal, se ocupa ahora de un ámbito, pasa por la nacionalización, como, por ejemplo, las industrias de red como la electricidad, el ferrocarril o la oficina de correos, que a menudo han sido iniciativas privadas nacionalizadas.
Esta lista ilustra el hecho de que tenemos que elegir cuál de estas amplias categorías de instrumentos va a estar en el centro de nuestra política pública; una cuestión que todavía se plantea y hay limitaciones jurídicas que nos lo recuerdan si olvidamos que es saber cuál es el vínculo en términos de proporcionalidad entre los objetivos deseados y los instrumentos elegidos. Debe existir una cierta adecuación y proporción entre la ambición de los objetivos y el grado de limitación de los instrumentos. El debate sobre la seguridad y la libertad y sobre dónde situar el cursor en términos de proporcionalidad con respecto a los objetivos que se quieren alcanzar y el grado de coerción que se impone a diferentes personas es muy ilustrativo de esta tensión.
Ejemplo de política de eficiencia energética
La elección de los objetivos y la elección de los instrumentos son, por lo tanto, dos elementos centrales en la elección de las políticas públicas. A veces los objetivos siguen siendo vagos, generales y contradictorios, por lo que tienen poco incentivo para programar las políticas públicas y orientar su implementación, mientras que los instrumentos son un elemento central sobre el cual no podemos ignorar, no hay política pública sin instrumentos.
Existe toda una gama, un amplio repertorio de instrumentos de política pública, y es ahí donde se expresa con frecuencia una opción partidista y central en la formulación de las políticas públicas. A lo largo de este continuo, hay diferentes categorías de instrumentos. Veremos cómo se puede aplicar este continuum en el contexto de una política pública que está en la agenda de la Confederación y que sin duda se aplicará en la próxima legislatura, la política de eficiencia energética.
Recordamos el incidente de Fukushima, que es uno de esos acontecimientos que marcó o centró la cuestión energética en el orden del día. La respuesta del Consejo Federal fue decir que trataremos de salir de la energía nuclear, hoy están titubeando sin fijar realmente una fecha para la liberación. Si leemos el último informe de la inspección federal de seguridad nuclear, vemos que hay unos 950 en el manto de la central nuclear más antigua del mundo, que se encuentra en Suiza, en Beznau.
Así que, además de anunciar el fin de la energía nuclear, se decidió centrar esta política energética en diversos elementos, sin duda, la promoción de las energías renovables, pero también en la promoción de lo que se llama eficiencia energética.
La eficiencia energética no es más que la cantidad de energía, kilovatio-hora que necesitamos para hacer funcionar nuestros ordenadores, por ejemplo. Una computadora que es altamente eficiente o energéticamente eficiente es una computadora que usa muy poca electricidad para funcionar, también es el número de litros que necesitamos para manejar nuestro auto. El problema que se plantea en términos del problema público es que hoy en día existen tecnologías que permitirían aumentar la eficiencia energética de la mayoría de los aparatos electrodomésticos y, si aumentamos la eficiencia energética de todos estos aparatos, ahorraríamos una gran cantidad de electricidad y, por tanto, reduciríamos la necesidad de producir electricidad, especialmente la nuclear. Es un problema conocido y demostrado con todas las limitaciones físicas de la eficiencia energética desde la primera crisis del petróleo y, por lo tanto, desde principios de los años setenta. A lo largo de los años, varios países han intentado adoptar instrumentos para promover la eficiencia energética, para tratar de resolver este problema, para intentar compensar la brecha tecnológica que existe en la mayoría de los aparatos; compramos demasiados aparatos, demasiados coches que no utilizan las últimas tecnologías cuando son tecnológicamente viables y económicamente racionales.
Si aplicamos las categorías de instrumentos al caso concreto de la eficiencia energética, veremos que en diferentes países se ha señalado como causa del problema a distintos grupos destinatarios y hemos intentado cambiar su comportamiento a través de un instrumento concreto.
Algunos han dicho que el problema viene de consumidores que no compran los electrodomésticos correctos simplemente porque no saben lo que su electrodoméstico consume, así que usted tiene que darles la información correcta a través de una etiqueta energética, una etiqueta o una campaña de información. Por ejemplo, la introducción de las etiquetas energéticas y las etiquetas de calidad ha tardado unos diez años, porque los productores se han mostrado muy reacios a aceptar informar a los consumidores sobre el consumo de electrodomésticos. Algunos han dicho que necesitamos centrarnos no sólo en los consumidores, sino también en los compradores de estos aparatos o aparatos de oficina, y a veces el comprador del aparato no es el usuario final. Si piensa en electrodomésticos como lavadoras de lava, lavavajillas, cocinas o frigoríficos, sabe que Suiza es un país de inquilinos y, por lo tanto, es el propietario quien comprará un electrodoméstico y el inquilino quien pagará los gastos de funcionamiento de este electrodoméstico, así como la electricidad necesaria para su funcionamiento. El interés del comprador y la compra del electrodoméstico que es el más barato de comprar y, a menudo, estos aparatos que son los más baratos de comprar son los aparatos menos eficientes energéticamente. El arrendador no se preocupa por los gastos de explotación, ya que es el arrendatario quien paga los gastos de explotación y, por lo tanto, los gastos de electricidad.
Por lo tanto, hay un problema básico es resolver este problema, hay los intereses divergentes del comprador y usuario de estos dispositivos y tal vez la necesidad de animar a los compradores a adoptar el comportamiento correcto. Es posible hacerlo con un incentivo económico como, por ejemplo, un sistema de bonificación - malus, por ejemplo, daremos una bonificación como una subvención al comprador que compre los electrodomésticos más eficientes y gravaremos las ventas de electrodomésticos menos eficientes energéticamente, y los ingresos fiscales se utilizarán para financiar las subvenciones.
Otros argumentaban que no se trataba ni de consumidores ni de compradores, sino de distribuidores o vendedores, ya que cuando se compran estos electrodomésticos se suele estar en contacto con una cadena de distribución y estos vendedores no tenían ni idea del consumo energético de estos diferentes electrodomésticos, por lo que no avanzaban en la eficiencia energética como punto de venta. Por lo tanto, si queremos aumentar la distribución de dispositivos eficientes desde el punto de vista energético y reducir así, por ejemplo, la necesidad de energía nuclear, debemos formar a distribuidores o vendedores.
Otra estrategia, otro grupo objetivo que es un cuarto punto de entrada que ha sido objeto de debate político en los debates parlamentarios o gubernamentales en varios países, ha sido decir que debemos enfocar la política pública y elegir los instrumentos que se dirijan a los productores de estos dispositivos, porque son ellos los que tendrán que cambiar su comportamiento en la cadena. ¿Cómo podemos intentar cambiar el comportamiento de estos productores, por ejemplo, introduciendo normas vinculantes; fijamos un consumo eléctrico máximo permitido para un aparato y si, como productores, no podemos alcanzar este nivel de eficiencia energética, simplemente no podemos hacer que nuestros aparatos sean más comerciales en el mercado? Por lo tanto, es una norma vinculante que debemos cumplir si queremos seguir siendo productores en este ámbito.
Otros han argumentado más arriba que el costo de la electricidad puede ser demasiado bajo o que es necesario revisar el papel de las compañías eléctricas, incluyendo alentar e invitar a los servicios públicos de electricidad a proporcionar factores más detallados a los hogares para que sepan qué tipo de dispositivo usa, cuánto necesitan saber acerca de los riesgos financieros para ellos del consumo de electricidad de sus electrodomésticos, y si estas facturas están siendo pagadas.
De hecho, todos estos instrumentos volverán a estar en la agenda de Suiza y son instrumentos que ya han sido registrados con etiquetas energéticas. Hay políticas que se implementan y lo que es interesante observar en todo caso cuando analizamos la formulación de las políticas públicas y cuando diferentes países han adoptado diferentes instrumentos para resolver el mismo problema y sobre todo en momentos muy diferentes.
El país pionero en este ámbito es Estados Unidos, que, desde la primera crisis del petróleo, introdujo en 1978 un sistema de etiquetado y normas vinculantes. Quince años más tarde, Suiza se está quedando rezagada en términos de formulación de políticas y elección de instrumentos. Si examinamos lo que ha ocurrido en Suiza en términos de regulación del consumo de electrodomésticos y equipos de oficina, en Suiza no hay normas vinculantes sobre este tema que se hayan adoptado rápidamente, a diferencia, por ejemplo, de los Estados Unidos. Así pues, existe un amplio margen de maniobra para promover la eficiencia energética, por ejemplo en el ámbito de los electrodomésticos o de la ofimática.
Estos instrumentos sirven para cualquier propósito y son normas más efectivas que las etiquetas energéticas; este es un tema que debe ser abordado cuando se llevan a cabo análisis de políticas públicas y se examinan los efectos de los instrumentos, por lo que la cuarta fase es la de la evaluación.
Esta curva muestra la eficiencia energética a través de las etiquetas. Aparecen los aparatos que utilizan poca electricidad para prestar el servicio que se les pide, pero también los menos eficientes y eficientes en el uso de la energía, los que más electricidad utilizan para prestar su servicio. Es cierto que a largo plazo nos gustaría tener sólo aparatos de bajo consumo energético. Desde el punto de vista tecnológico, económico, medioambiental y energético, a todo el mundo le gustaría. Eficiencia energética y relativamente rentable y nos beneficiamos de la mejor tecnología.
Lo que podemos ver es cómo la venta de los dispositivos ha evolucionado con el tiempo. Este gráfico muestra las ventas que se realizan por año. Antes de la introducción de la etiqueta, es la barra de la izquierda, así que si miramos la distribución de las ventas, un montón de dispositivos que eran basura de energía, muy pocos dispositivos que eran realmente eficientes desde el punto de vista de la energía. Esta es la situación anterior a la introducción de la etiqueta. La cuestión es si la introducción de la etiqueta logrará modificar el comportamiento de los consumidores y las cifras de ventas de este tipo de dispositivos. En negro, indica la situación cinco años después y muestra que la curva se está desplazando hacia ventas más eficientes energéticamente. Al final del viaje, hay muchos más dispositivos vendidos que al principio y menos dispositivos que son escoria de energía vendida que antes. Así que somos capaces de transformar el mercado a través de una medida tan simple como informar a los consumidores que el consumo de energía es un criterio de elección.
Por supuesto, si tomamos esta curva, no sólo medimos el impacto de la etiqueta energética, porque también se han introducido otros instrumentos a nivel de la Unión Europea, como las normas de eficiencia energética. Típicamente, las normas de eficiencia energética intervendrán y fijarán un umbral diciendo que todos los aparatos que consumen más de este umbral ya no pueden comercializarse. Gradualmente, vamos a mover el umbral hacia una mayor eficiencia energética y, finalmente, vamos a decir que ya no se pueden comercializar todos los aparatos del lado equivocado. Esta curva continuará impulsando hacia una flota cada vez más eficiente de electrodomésticos, equipos de oficina y flotas de automóviles. Estas son cosas que se han observado en Estados Unidos, Japón, los países nórdicos, Europa y también en Suiza.
¿Por qué diferentes combinaciones de políticas en diferentes países para resolver el mismo problema público?
¿Cómo explicar que para resolver el mismo problema, el de la eficiencia energética, al que los distintos países se ven afectados de la misma manera, tenemos respuestas muy diferentes en materia de política pública? la elección de los instrumentos no se hace al mismo tiempo y el tipo o composición, la mezcla de instrumentos no es la misma de un país a otro. ¿Por qué hay diferencias entre países?
Se pueden utilizar diferentes hipótesis para explicar la elección de los instrumentos políticos. Veremos a cuatro de ellos. En términos generales, se dice que un instrumento sólo se adopta si su grado de coerción es compatible con la ideología de la mayoría en el poder. Por ejemplo, si hay una mayoría de la derecha central, sólo aceptaremos instrumentos informativos, si tenemos una mayoría de la izquierda, es posible esperar que se introduzcan instrumentos de incentivo en forma de impuestos o incluso normas vinculantes. En el caso de los Estados Unidos, si miramos las fechas y conocemos la historia de los Estados Unidos, sabemos que las normas vinculantes fueron introducidas en 1978 por el Presidente Carter con mayoría demócrata, lo que significa que realmente no tenemos una situación de gobierno dividida, que es una situación ideal para seguir una política intervencionista. Cuando Reagan llegó al poder en 1981, intentó impedir la aplicación de estas normas y los tribunales todavía lo obligaron a hacerlo. Por lo tanto, a menudo explicamos la elección de instrumentos según los partidos políticos en el poder y debemos tener una cierta adecuación entre el grado de coerción de los instrumentos y la ideología más o menos intervencionista y más o menos "pro" del Estado.
En segundo lugar, estos instrumentos se dirigen a menudo a grupos destinatarios más o menos organizados, por ejemplo, los consumidores no están muy organizados, los vendedores y los distribuidores no están muy organizados, los productores, por otra parte, están muy bien organizados, existen asociaciones de productores de electrodomésticos y se han movilizado fuertemente desde la fase de formulación de las políticas públicas para evitar, por ejemplo, tener normas vinculantes e incluso cuando se han impuesto normas vinculantes, no se les exige que lo hagan. Por lo tanto, entender el papel de los grupos de interés que reúnen a actores como los productores, por ejemplo, es algo que hay que hacer si queremos analizar la elección de los instrumentos.
La tercera hipótesis o factor que a menudo se encuentra en los análisis de elección de instrumentos es la competencia o armonización internacional que existe entre los diferentes países. Cuando Estados Unidos adoptó sus estándares, había muchos productores estadounidenses que tenían máquinas que ya no cumplían con los estándares de Estados Unidos, por lo que ya no podían comercializarse en Estados Unidos, por lo que se comercializaban en Canadá. Canadá no tenía estándares y ellos simplemente vendían sus electrodomésticos en Canadá como un vertedero de energía. Lo que ha hecho que Canadá haya tenido que reaccionar y Canadá ha adoptado normas vinculantes al mismo nivel que los Estados Unidos, y eso es lo que llamamos el efecto California, que es una competencia entre países, pero hacia una mayor regulación, no menos regulación como a menudo pensamos. La competencia internacional no siempre permite necesariamente una reducción de la regulación y un menor intervencionismo público. En el caso de Estados Unidos - Canadá, hay una reacción de Canadá a un mayor intervencionismo y a la elección de instrumentos más restrictivos para evitar los efectos negativos de la venta de aviones estadounidenses que son los menos eficientes energéticamente en el mercado canadiense.
Por último, la elección de un instrumento significa no sólo los actores políticos que decidirán, los grupos destinatarios a los que se dirigirá, sino también los actores y, en particular, las administraciones que tendrán que aplicar estos instrumentos. Hay que tener una administración de la energía cuando se implementa. En el momento en que se adoptaron los primeros instrumentos en 1973 y 1974, había muchos países que ni siquiera conocían una junta o departamento de energía, no existía, no estaba en la agenda. Así, fueron los departamentos de asuntos exteriores o de comercio los que gestionaron estas políticas y, paulatinamente, vimos la creación de una administración de la energía o incluso de una administración de gestión de la demanda energética, que en la tercera etapa fue sustituida por administraciones de desarrollo sostenible, concepto reciente que se remonta a 1987 y 1992 con la Conferencia de Río y que condujo a la creación de nuevas estructuras administrativas para implementar estas políticas. Por lo tanto, es difícil adoptar un instrumento si no se cuenta con una administración capaz de controlar el cumplimiento de las etiquetas, por ejemplo. Cuando se introdujeron las etiquetas energéticas en Canadá, la legislación no especificó dónde se iban a colocar, y los productores las colocaron bajo refrigeradores, lavadoras y secadoras de ropa, cumpliendo con la ley. Si no hay una administración capaz de decir que existe un problema de aplicación, entonces la política es inevitablemente ineficaz.
Anexos
Referencias
- ↑ http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/prophylaxie/64379