Análisis de las Políticas Públicas: Definición y ciclo de las políticas públicas
Cuando analizamos el análisis de las políticas públicas, también llamado acción pública, tratamos de averiguar por qué el gobierno o el parlamento interviene en un ámbito concreto para regular, por ejemplo, cuestiones de seguridad o cuestiones de igualdad salarial para hombres y mujeres, o el salario de la función pública. En otras palabras, cuando analizamos el análisis de las políticas públicas, nos interesa lo que hace el gobierno, cómo lo hace y los efectos de las acciones gubernamentales en diferentes áreas como la seguridad; ¿por qué el Estado decide intervenir para empezar a proteger, por ejemplo, los teatros, necesita intervenir, cómo decide hacerlo y cuál es el efecto disuasorio potencial en términos de seguridad que se puede esperar de las acciones del Estado?
Vamos a tratar con el Estado concreto o el Estado en acción, que es lo que el Estado hace concretamente en el día a día. Estas políticas públicas, todos nos enfrentamos a ellas directa y cotidianamente. Ilustraremos la pluralidad de los ámbitos de intervención del Estado, la diversidad de las políticas públicas que se persiguen.
Aquí trataremos de definir lo que constituye la política pública y la acción pública abordando las acciones públicas a través del ciclo de la política pública. Esta sesión se centra en el análisis de políticas públicas y el ciclo de políticas públicas.
Procederemos en cinco etapas: En primer lugar, para posicionar el llamado enfoque de análisis de políticas públicas dentro de la ciencia política, a continuación presentaremos una serie de ejemplos muy concretos que deberían poner en tela de juicio nuestra experiencia cotidiana para mostrarnos la pluralidad de las políticas públicas que el Estado está llevando a cabo en la actualidad y todos los retos a los que se enfrenta cuando tiene que diseñar e implementar una política pública, en el tercer punto avanzaremos hacia una definición operativa de una política pública, y luego veremos cómo se puede utilizar esta definición de "política pública" para definirla.
Análisis de políticas públicas en ciencias políticas
Veremos cómo posicionar el análisis de políticas públicas dentro de la ciencia política. Es posible hacer un desvío a través de la lengua inglesa para mostrar claramente las especificidades del análisis de políticas públicas. En francés, hablamos de "du politique" o "de la politique". En inglés, hay tres términos diferentes que cubren realidades muy diferentes del fenómeno político. Estos tres términos son el gobierno, la política y las políticas públicas. Las políticas públicas se refieren al tercer nivel.
Los tres temas deben introducirse porque inevitablemente hay interacciones entre estas tres facetas complementarias del fenómeno político.
Polity
Este primer término inglés abarca lo que comúnmente se conoce como "sistemas políticos" o "regímenes políticos". Por lo tanto, nos interesa este tipo de enfoque en la ciencia política, nos preguntamos cuáles son las reglas, las estructuras y las instituciones que existen en un sistema político. Para tomar una imagen deportiva que los estadounidenses aman, es el "marco del juego político" (« the frame of the political game »).
Hemos visto que el sistema suizo tiene ciertas especificidades; no es ni un sistema parlamentario ni un sistema presidencial, es un caso híbrido entre ambos. Existen otras especificidades del sistema político suizo, como la democracia directa, por ejemplo, la posibilidad de lanzar una iniciativa popular si se dispone de 100.000 firmas para incluir en la agenda un problema público, que llamamos "política pública". También existe, a través de la democracia directa, la posibilidad de oponerse a una política pública que habría sido decidida por el parlamento a través de un referéndum opcional. Hay especificidades como la democracia directa que pueden encontrarse en algunos sistemas políticos, pero no en otros. La democracia directa es sin duda la forma más practicada de democracia directa en Suiza, pero también se practica en varios estados americanos como Oregon y California, por ejemplo. El federalismo es el hecho de que existe una división de tareas y roles, particularmente en la conducción de las políticas públicas entre la confederación, los cantones y las comunas.
En Suiza, existe el bicameralismo perfecto con el mismo peso de la Cámara de Representantes del Pueblo, que es el Consejo Nacional y la Cámara Alta de Representantes de los cantones, que es el Consejo de Estados. En otros países que están más centralizados, no hay necesariamente una segunda cámara o representación de los intereses locales a nivel parlamentario. Por lo tanto, la pregunta que nos interesará es hasta qué punto estas reglas, estas estructuras, estas instituciones de un sistema político, de un régimen democrático facilitarán o impedirán el desarrollo de la acción pública. ¿Es más fácil llevar a cabo una política de ordenación del territorio en un sistema centralizado donde el centro decide cómo se van a repartir las diferentes parcelas de tierra, o es mejor tener un sistema federalista como el suizo que permita a los municipios determinar su propio plan de asignación y cómo van a utilizar su espacio? Esta es una pregunta que surge y es de interés para las personas que hacen análisis de políticas públicas.
Para volver a la democracia directa, ¿es más fácil poner en el orden del día ciertos problemas, como los morales, como el aborto, el final de la vida o la procreación asistida por medios médicos, la investigación con células madre, si podemos utilizar un instrumento como la iniciativa popular en lugar de utilizarlo en algunos países donde simplemente no existe? Se puede suponer que las diferentes reglas de un sistema político tendrán una influencia decisiva en el contenido y el proceso de la acción pública.
Politics
Esta dimensión es más atractiva para los juegos políticos o las luchas de poder. Esto es lo que normalmente analizamos cuando examinamos la sociología electoral, es decir, qué luchas de poder tenemos entre partidos y quién gana las elecciones. Si observamos esta dimensión política, esta dimensión procedimental de la política, nos centraremos, por ejemplo, en los partidos políticos. Un ejemplo es el interés por el sistema político suizo, con el ascenso del SVP desde los años 90 y la creciente polarización de los diferentes partidos políticos. No son sólo los partidos políticos los que están luchando por hacerse con el poder, también hay grupos de interés, representantes de grandes empresarios como Économie suisse, representantes de campesinos como el Sindicato Suizo de Agricultores, representantes de inquilinos como ASLOCA, representantes de altermundialistas como ATTAC, que son actores que forman grupos de presión, grupos de interés o partidos políticos.
La pregunta interesante aquí es, si, por ejemplo, tenemos un cambio de gobierno, si tenemos nuevos resultados electorales, una nueva mayoría que está llegando al poder, ¿cambia algo? Para llevar a cabo una acción pública, si la izquierda reemplaza a la derecha en el poder, ¿cambia las políticas de empleo que estamos siguiendo? Esto parece obvio para aquellos que están interesados en los partidos políticos, parece ser una evidencia empírica si pensamos en casos muy emblemáticos como la llegada de Barack Obama después de George W. Bush; la atención de Obama, que es el sistema de salud estadounidense, ciertamente no fue posible bajo una mayoría republicana, fue posible bajo una mayoría demócrata. Así pues, la alternancia de los partidos en el poder podría traducirse en una gran transformación de las políticas públicas que se llevan a cabo, los contenidos de la acción pública. Sin embargo, incluso para permanecer en el caso de Obama, no cerró la Bahía de Guantánamo, por ejemplo, no logró reducir las armas de fuego, por lo que para esas políticas públicas en particular, el cambio de gobierno no hizo ninguna diferencia en absoluto. Es realmente una cuestión empírica saber si "sí", después de un derrocamiento mayoritario, observaremos o no un cambio en las acciones públicas que son públicas. Por ejemplo, si miramos a Nicolas Sarkozy y François Hollande y examinamos la política de 35 horas, nos preguntamos si la regulación del trabajo ha cambiado realmente o, en materia fiscal, si se ha producido una transformación de los gravámenes fiscales cuando nos movemos de derecha a izquierda en este caso.
Public Policies
La dimensión "politics" no está en el centro del análisis de las políticas públicas, sin embargo, es un factor explicativo. Cuando estamos realmente interesados en las políticas públicas, nos interesa la dimensión sustancial del Estado, que es lo que hace el Estado, las decisiones que toma, las acciones que toma, los cambios en el comportamiento de los ciudadanos que impone o intenta fomentar. La aprehensión más simple de las políticas públicas es simplemente tomar las políticas públicas nominales mencionadas en la prensa:"política pública de empleo","política medioambiental","política de igualdad de remuneración","política monetaria","política social" o "política de seguridad". Cuando hablamos de "política pública", estamos hablando de los resultados finales del juego político. Las medidas más concretas adoptadas por el Estado consisten en acciones dirigidas, en particular, a los ciudadanos. Un profesor y sus estudiantes están en una política pública que es una política de educación terciaria, es una interacción de política pública. Un profesor presta servicios administrativos en materia de educación y, por lo tanto, forma parte de la política pública.
Las políticas públicas se centran en los resultados de la acción pública y no en las luchas de poder o la arquitectura institucional de un sistema político. Sin embargo, este enfoque no es ciego a estas otras dos dimensiones en el sentido de que generalmente se asume que las políticas públicas dependerán de quién está en el poder y cuáles son las reglas del juego. Por lo tanto, en el análisis de las políticas públicas prestaremos especial atención a los enfoques comparativos, en los que intentaremos cambiar quién está en el poder o, por ejemplo, cambiar los países que comparamos tomando países centralizados o países federalistas, países presidenciales o incluso países parlamentarios o casos híbridos como Suiza.
Cuando miramos la política pública, hay una doble ambición, a saber, que es el análisis y análisis de la política pública. El análisis de las políticas públicas se refiere realmente a la voluntad de describir correctamente, comprender, interpretar e incluso explicar cómo funciona la política, es un enfoque analítico y empírico con una ambición también teórica, tratando de encontrar regularidades en los modelos operativos del Estado. Desde el principio, hay una ambición más prescriptiva y normativa que decía que el análisis de las políticas públicas también debe servir para mejorar el contenido de las políticas públicas y, por lo tanto, para formular propuestas y recomendaciones con el fin de contar con políticas públicas más eficaces, útiles y de mejor calidad.
Al analizar las políticas públicas, uno se encuentra al nivel de los resultados de la acción pública, se distingue de la sociología electoral o del análisis comparativo de los sistemas de políticas públicas, no estando totalmente aislado, sino que trata de averiguar hasta qué punto las reglas institucionales o las relaciones de poder influyen en el contenido de las políticas.
Este enfoque de política pública es mucho más reciente que los dos enfoques anteriores. Es algo que sólo se remonta a los años 60. Esto es mucho más reciente que los enfoques descriptivos en términos de sistema político.
Ejemplos de políticas públicas
¿Cómo se traducen las acciones públicas en el campo? Todos nos enfrentamos, nos guste o no, a la intervención gubernamental y a las políticas públicas. Revisaremos algunas de las políticas públicas que se llevan a cabo, no de manera totalmente arbitraria y sin ningún orden, sino según la organización real del Estado. Veremos que el Estado se ocupa de problemas muy diferentes que nos afectan a todos casi todos los días, y estas políticas públicas son llevadas a cabo por diferentes departamentos federales y diferentes ministerios. De este modo, toda la administración pública que observamos tiene la misión de formular e implementar políticas públicas, realizar acciones públicas, por lo que existe una especialización de la administración en relación a una u otra de estas políticas públicas. Veremos cómo, en este momento, un determinado ministerio o departamento del Gobierno Federal es responsable de llevar a cabo una determinada política pública y, sobre todo, qué cuestiones de coordinación existen entre los distintos ministerios. Cabe señalar que no todas las políticas públicas son igualmente importantes. En particular, en la opinión pública, no todos los problemas se consideran de la misma importancia, hay cuestiones que parecen ser prioritarias como, por ejemplo, la inmigración, el medio ambiente o el empleo. Del mismo modo, cuando analicemos las políticas públicas, veremos que los medios asignados a la conducción de estas políticas públicas, ya sea el número de funcionarios públicos o los presupuestos, son muy diferentes de una política pública a otra.
Justicia y Policía
Por lo tanto, el informe TETRA ("viajeros terroristas") es el suizo que viaja a los países para formarse en la yihad, y existe un grupo de trabajo llamado TETRA, que está formado por FEDPOL, la fiscalía de la confederación, pero también por los servicios de inteligencia de la confederación que tratan de averiguar cuántos jóvenes serán formados en la yihad desde Suiza. Este es un informe oficial que puede encontrarse en el análisis del Grupo de Trabajo TETRA publicado en noviembre de 2015 [1] ¿qué establece que si se mira a Suiza, hay personas que ya están radicalizadas o que ven la radicalización salir de Suiza e ir a entrenarse en la jihad en diferentes países? Hay 71 personas formalmente identificadas, unos 40 hombres y mujeres jóvenes y 31 mujeres. Todavía no hay una paridad plena, pero sigue habiendo un número impresionante de yihadistas identificados y reconocidos, registrados por el Estado, como parte de la política de seguridad del Estado. Está gestionado por el Departamento Federal de Justicia y Policía bajo la égida de la Sra. Sommaruga.
El número de partes en las zonas de conflicto es: 13 para Somalia, 1 persona para Afganistán/Pakistán y la mayoría más grande, 57, para Siria e Iraq.
Lo que nos interesa es la flecha opuesta, que es lo que hace la gente cuando intenta volver. En este informe se afirma que ya se ha denegado la entrada en el territorio de los yihadistas suizos a 22 personas, una vez más por parte de agentes que están siguiendo una política de seguridad, a saber, la policía federal y la policía cantonal, los guardias fronterizos y los servicios de inteligencia.
Sin embargo, cabe señalar que no hay una tendencia clara en el origen de las personas implicadas en la yihad, hay investigaciones sobre posibles redes como en Winterthur, pero la investigación está en curso y no hay ninguna comunicación oficial de FEDPOL o del servicio de inteligencia de la confederación sobre el origen o las diferencias en el origen regional de los yihadistas suizos. Por otra parte, la "comunicación oficial" afirma que la proporción de mujeres sigue siendo mínima.
Hoy en día, este debate se ha desarrollado a gran escala, obstruyendo los medios de comunicación y tomando la iniciativa de un gran número de personas. No fue una política muy visible hasta el 13 de noviembre de 2015, pero hoy ocupa un lugar prioritario en el orden del día. El alcance del debate va en aumento a medida que empezamos a debatir sobre muchas cosas que ya estaban en trámite, que no fueron objeto de debate político, como si es necesario "sí" o "no" para cambiar la participación suiza en Schengen, que prevé la eliminación de fronteras cuando las cosas van bien, pero el apartado 2 del artículo 2 también establece que las fronteras pueden ser reintroducidas cuando estamos en una situación de "cruce de fronteras". Así pues, hoy podemos, en el marco del acuerdo de Schengen que ha firmado Suiza, sobre el que los ciudadanos votaron en 2005 y acordaron que el 56 % del acuerdo prevé una política de seguridad. La lectura de los tres primeros artículos de Schengen deja claro que el debate es un poco curioso.
Por lo tanto, el abandono de las fronteras es algo que se debate, pero no del todo razonable. Del mismo modo, hoy en día existe una ley de inteligencia aprobada por el parlamento que prevé que los caballos de Troya se coloquen en ordenadores privados en caso de sospecha, que se realicen escuchas telefónicas para que las personas puedan ser objeto de seguimiento sin su conocimiento si se supone que representan un peligro para los ciudadanos o incluso para todo el país.
¿Qué pasa con esta cuenta hoy? Existe todo un debate sobre si el estándar de seguridad del Estado debe tener prioridad sobre la libertad individual y si es aceptable que el Estado controle el comportamiento aunque no lo sepa para proteger a toda la población. Así pues, la pregunta es: ¿dónde vamos a situar el cursor, dónde vamos a encontrar un equilibrio entre la protección de la población, la seguridad y la protección de las libertades individuales? En la actualidad, esta ley trata de permitir que el Estado observe un poco más de cerca a algunas de las personas que podrían representar una amenaza. La izquierda y los Verdes, cuando se aprobó esta ley, decidieron lanzar un referéndum opcional y, por lo tanto, impugnar la mayoría parlamentaria que la aceptó. Si se recoge el número necesario de firmas, entonces se pedirá a los ciudadanos que voten si es posible que quieran un poco más de intrusión en su esfera privada para defender su seguridad o, por el contrario, para mantener las libertades individuales en peligro de un posible ataque terrorista. Es una opción concreta a la que se enfrentarán los ciudadanos si el referéndum tiene éxito y se les pide que voten sobre esta ley.
Medio Ambiente, Transporte, Energía y Comunicaciones
En el marco del Departamento de Medio Ambiente, Transporte, Energía y Comunicaciones, dependiente de la Sra. Leuthard.
La Sra. Leuthard sigue una política de movilidad. Los pilotos de SBB están un poco preocupados porque hay un estrechamiento de las vías, en el sentido de que quieren reducir los recortes de SBB en 20.000 millones para 2030. Es un programa de choque económico. El gasto público es del orden de 66.000 millones, por lo que no es nada, corresponde a un tercio del gasto público que podría ahorrarse en 2030.
Además de estas políticas de movilidad, que conciernen a SBB, este departamento también lleva a cabo otras políticas públicas que nos conciernen a todos, como por ejemplo la regulación del acceso a la telefonía móvil, las telecomunicaciones y otras industrias de red como las redes eléctricas.
Defensa, Protección Civil y Deportes
El ejército depende del Departamento de Defensa, Protección Civil y Deportes encabezado por el Sr. Maurer, que es la UDC. Lo que hizo las noticias después de la negativa a comprar los Grippens, el ejército pronto necesitará nuevos aviones. Recientemente, como parte de un ejercicio rutinario, una aeronave cayó.
Interior
El Sr. Berset dirige el Departamento Federal del Interior. Recientemente, el Sr. Berset obtuvo una prórroga del período de trabajo para las mujeres antes de que pudieran tener derecho a la jubilación. Así pues, habida cuenta de la evolución demográfica en Suiza, cada vez hay menos cotizantes y cada vez más pensionistas que perciben pensiones, y habida cuenta de este desequilibrio, en particular en términos demográficos, y también de las incertidumbres sobre la productividad laboral, Berset propuso aumentar la edad de jubilación de las mujeres. Hay una movilización callejera contra este aumento de la edad de jubilación.
Economía, formación e investigación
El Sr. Schneider-Ammann es responsable de economía, formación e investigación, y se ha enfrentado a un problema del elevado coste del franco frente al euro. Si el franco se encuentra en una posición desfavorable frente al euro, esto planteará problemas en cuanto a los costes de producción en Suiza, pero también en cuanto al coste de las exportaciones. Para la mayoría de los agentes económicos del mercado interior, el elevado coste del franco es un verdadero problema. La cuestión es saber qué estamos haciendo frente a este elevado coste del franco, hay pocos medios de acción porque es el Banco Nacional el que gestiona esta política pública y el Banco Nacional es en gran medida independiente del poder político, puede tomar decisiones sin tener que remitirlas o contar con la aprobación del Consejo Federal. Por ejemplo, una vez que se adopte esta decisión, tendremos que adoptar medidas de acompañamiento para intentar, por ejemplo, apoyar a los sectores económicos más afectados. En términos de investigación, esto es algo que también nos preocupa a nosotros. Si se produce una transformación importante en la relación entre el euro y el franco suizo, cuando recibimos proyectos europeos y un presupuesto europeo, en Suiza hay mucho menos margen de maniobra para contratar investigadores, ya que el euro vale menos. Si pasamos de CHF 1,2 a 1,00 por euro a la paridad, perdemos el 20% de nuestra capacidad de compra, eliminamos el 20% de los investigadores. Por ejemplo, el proyecto del cerebro humano pesa mil millones de dólares.
Así pues, la estabilidad del tipo de cambio o las medidas de acompañamiento cuando se producen cambios importantes, por ejemplo, en los tipos de cambio, es una política económica pública muy importante que debe seguirse.
Finanzas
La Sra. Widmer-Schlumpf ha tenido que ocuparse de las políticas públicas que han sido ampliamente publicitadas y casi simbólicamente de la destrucción de los mitos suizos. Tenemos que pensar en las cuestiones que se han gestionado y en los cambios de política pública que se han producido en el último Parlamento, como el blanqueo de dinero y las medidas mucho más restrictivas para detectar los fondos depositados por dictadores, capos de la droga o terroristas en cuentas anónimas suizas, la evasión fiscal y la evasión fiscal con todos aquellos que han acudido a Suiza para depositar sus fondos antes de escapar de sus impuestos. También podemos pensar en los fondos en la deshonestidad o el secreto bancario que se han visto socavados, especialmente bajo la égida de los actores internacionales.
La diferencia entre ciencia política y relaciones internacionales para el análisis de políticas públicas tiene poco sentido. Muchas políticas públicas están en la interfaz de un Estado-nación, organizaciones internacionales y organizaciones supranacionales. En la mayoría de los casos, es Suiza en interacción con otras organizaciones o países que formulan o aplican políticas públicas.
Asuntos Exteriores
Los asuntos exteriores están a cargo del Sr. Burkhalter. La cuestión de los refugiados ocupa ahora un lugar central en la atención, no sólo de las asociaciones que defienden determinados derechos humanos, sino también de la administración pública, puesto que la COSUDE, que es la agencia de ayuda al desarrollo, era en un principio una agencia federal de asuntos exteriores, pero también la división de la seguridad humana se ocupa de estas cuestiones, que cada vez son más frecuentes y están presentes en los medios de comunicación.
Resumen
Hemos visto selectivamente un gran número de políticas públicas para mostrar la pluralidad de los campos de intervención del Estado que están preestructurados por la organización administrativa del poder ejecutivo. En Suiza hay siete departamentos federales, porque la Constitución establece que cada consejero federal es al mismo tiempo miembro de la universidad ejecutiva y jefe de departamento. Se trata de nuevo de una especificidad institucional suiza. En cualquier otro país, existen las denominadas reestructuraciones ministeriales en las que se crean departamentos, hay déficit y el número de departamentos no se fija en absoluto. En Suiza, el número de concejales federales y, por lo tanto, de departamentos administrativos se limita a siete, tal como está fijado en el macizo de Fulfirsten, en el macizo de St Gallen. Si tratamos de reformar el sistema federal yendo a nueve consejeros federales, es una tarea difícil, ha habido muchos intentos de reformar el poder ejecutivo de la confederación.
En cada uno de los ministerios suele haber un secretario general que tratará de coordinar verticalmente las acciones emprendidas por las distintas oficinas de estas administraciones. Las juntas directivas no son más que divisiones administrativas u organizaciones responsables de asuntos más específicos tratados por el Ministro. Si tomamos el Ministerio Federal del Interior, hay una Oficina Federal de Cultura, la Biblioteca Nacional Suiza, la Oficina Federal para la Igualdad de Género, pero también hay seguro social. Así que en cada departamento hay un secretario general que coordina lo que está sucediendo dentro de ese departamento.
Además, en algunos ministerios hay secretarías de Estado que son una especie de viceministros, personas que tienen cierta autonomía para representar al gobierno, para representar al jefe de departamento, especialmente fuera del gobierno. Si tomamos el caso del Departamento Federal de Asuntos Exteriores, hay un Secretario de Estado, el Sr. Yves Rossier, que es muy activo en los medios de comunicación y negocia ciertas cosas con la Unión Europea. Hay otros secretarios de Estado a nivel de la política migratoria, por ejemplo, con el Sr. Gattiker, y también hay otros secretarios de Estado a nivel de negociación de asuntos financieros internacionales con el Sr. Jacques de Watteville. Existe una Secretaría de Estado de Economía con la Sra. Ineichen-Fleisch y una Secretaría de Estado de Formación, Investigación e Innovación con el Sr. Dell' Ambrogio. Son personas que cuentan mucho en la conducción de las políticas públicas, son una especie de "súper funcionario público" que, junto con los secretarios generales, apoyan fuertemente la acción de los jefes de departamento, que no son más que los siete miembros del Consejo Federal. Los impactos de una persona en un sistema consensual son generalmente relativamente insensibles en el contenido de las políticas públicas, no en la gesticulación partidista cotidiana, e incluso la llegada al poder del Sr. Blocher no se tradujo en cambios importantes en todas las áreas, incluso si se había producido un impacto notable en términos de leyes más estrictas sobre los extranjeros.
Más allá de la descripción del organigrama, es importante recordar que la importancia de las políticas públicas no es la misma en todos los departamentos. Es posible observar el número de personas en los diferentes departamentos para tratar de medir la importancia que el sistema político suizo atribuye a las diferentes cuestiones y políticas públicas. Hay aproximadamente 38.000 empleados y podemos ver que hay 1.400, es decir, casi el 30% de los funcionarios públicos que todavía trabajan en defensa. Por otra parte, en lo que se refiere al interior, sólo hay 2.200, es decir, alrededor del 6% de los funcionarios que se ocupan de los asuntos internos. Sin embargo, este primer indicador sobre el número de funcionarios públicos disponibles para dirigir las políticas públicas no nos dice todo sobre la importancia relativa de estas políticas públicas; se podría decir que, además de los recursos personales, hay que tener en cuenta los recursos financieros, es decir, la proporción de gasto público dedicado a las distintas políticas públicas que se llevan a cabo en los departamentos.
Si examinamos estos dos ejemplos, podemos ver que sólo se han gastado 6.400 millones de dólares en defensa, lo que representa un porcentaje significativamente inferior al 10 % del presupuesto, mientras que el Departamento Federal del Interior gestiona alrededor de 17.000 millones de dólares, en comparación con todo el presupuesto, que representa más de una cuarta parte del presupuesto. Existe una gran disparidad entre el número de funcionarios de los departamentos y el presupuesto público gestionado por estos funcionarios. Estos son dos indicadores de síntesis que aún no nos dicen todo sobre la importancia de las políticas públicas. Hay algunas políticas públicas muy importantes que requieren poco personal y tienen poco impacto presupuestario, y en particular todas las llamadas cuestiones "morales", como la política de aborto, que durante décadas ha polarizado realmente la escena política suiza, cuyas implicaciones financieras o las implicaciones en términos de personal de la administración pública que se requieren para gestionar estas cuestiones no son muy altas.
Si miramos ahora este gráfico, hemos mostrado los ingresos y gastos de la Confederación. La confederación gasta unos 63.700 millones de dólares. Casi un tercio de los gastos más cuantiosos se destinan a la seguridad social, como el seguro de invalidez, el seguro de vejez y el seguro de supervisión o el seguro de desempleo, que normalmente gestiona el Departamento Federal del Interior, con sólo un 6% de los funcionarios públicos. Por otra parte, la defensa nacional representa menos del 8% del presupuesto. El lado verde representa los ingresos de la confederación con impuestos directos y todos pagan el IVA sobre los diversos bienes y servicios que consumen, y esta es la otra parte importante de los ingresos de la confederación. Esta representación hace fantasear y soñar a casi cualquier otro país, ya que los ingresos son más altos que los gastos. Incluso hace soñar a los ginebrinos, especialmente. Hay 65.000 millones de dólares por 63.700 millones. Hay un superávit, algunos hablan de beneficios; es una situación absolutamente excepcional que está ligada a un mecanismo introducido en 2003 a nivel de la Confederación, a saber, el freno al endeudamiento, es decir, que no tenemos derecho a gastar más de lo que tenemos de ingresos, debemos equilibrar los presupuestos públicos, al menos en un período cíclico. Si bien es posible tener un exceso de gasto en un período recesivo, entonces es necesario tener excedentes presupuestarios en un período de crecimiento económico, como parece ser el caso ahora.
En Suiza, por lo tanto, ha habido una gestión muy restrictiva de las finanzas públicas en Suiza desde 2003, lo que significa que hemos podido evitar situaciones como Grecia, Espacio o Francia.
Este gráfico representa la deuda y la deuda bruta. Por lo tanto, si acumulamos déficits presupuestarios, tenemos que dejar huella de dinero en los mercados financieros, hay una carga de deuda que potencialmente aumentará y una deuda en sí misma que podría aumentar. Este gráfico muestra no sólo la deuda bruta de la Confederación, sino también de los cantones y municipios, así como la seguridad social y el ratio de endeudamiento, que está disminuyendo paulatinamente, por lo que la situación financiera de las autoridades públicas es muy sana y casi todos nuestros vecinos están fantaseando, sobre todo cuando ven este gráfico.
Este gráfico muestra la ratio de deuda de los países de la zona del euro y de Suiza. En términos generales, en la zona del euro, a todos los países que querían participar en la zona del euro se les dijo que debían cumplirse determinados criterios, y en particular los de Maastricht, a saber, que no debería haber una relación entre la deuda y el PIB superior al 60% de todos los valores creados durante un año. El criterio de adhesión a la zona del euro debe ser inferior al 60%. Casi todos los países de la zona del euro, casi todos ellos, no cumplen las normas que se han fijado y, como suele ocurrir, Suiza es el único país que podría adherirse a la zona del euro porque cumple los criterios que no se ha fijado, sino que se impone voluntariamente. Lo mismo ocurre en muchas directivas europeas, si comparamos la aplicación de las directivas europeas. Suiza aplica todas las normas europeas aplicadas por los países europeos mucho mejor y más voluntariamente. Se trata de una situación para sanear el gasto público y, por tanto, reducirlo. Estas limitaciones en términos de deuda y presupuesto son esenciales si queremos entender qué recursos tenemos a nuestra disposición cuando estamos aplicando políticas públicas.
Por lo que respecta a la seguridad, las principales medidas adoptadas por los servicios de inteligencia de la confederación consistían en aumentar el número de personal de inteligencia en Suiza en seis tras los incidentes de Charly Hebdo e Hypercasher; y el personal adicional se redujo incluso a cuatro más tarde, quizás teniendo en cuenta que no había recursos para llevar a cabo una política más ambiciosa.
Así, hay siete ministerios con un número muy diferente de funcionarios públicos que gestionan el gasto público, cuyo tamaño también es muy diferente de un departamento a otro, lo que también indica las prioridades que el Estado da a una u otra de estas políticas públicas, aunque no todas las políticas públicas se miden en términos de importancia, el número de funcionarios públicos que ocupan o el número de francos gastados en los sectores afectados.
Definición de políticas públicas
Una definición de trabajo debe ser aplicable a todas las políticas públicas que puedan identificarse empíricamente.
La definición de trabajo es que una política pública es una secuencia de decisiones y actividades deliberadamente coherentes tomadas por diferentes actores públicos para resolver un problema colectivo.
El análisis de las políticas públicas sugiere que el Estado está allí y que los funcionarios públicos están ahí para resolver problemas colectivos. Es una visión instrumental del Estado; el Estado toma decisiones y actúa para resolver problemas que se construyen como problemas colectivos.
En general, no se trata de un actor público, sino de una pluralidad de actores públicos que juntos deben intentar resolver este problema, ya sea el aumento del desempleo, la contaminación del agua por fosfatos o la falta de formación en ciencias políticas suizas. Por lo tanto, hay una multitud de actores que juntos tendrán que coordinar y estos actores pueden venir, por supuesto, de diferentes ministerios, pero también pueden venir de diferentes niveles de poder. Es posible que los actores que dirigen conjuntamente las políticas públicas puedan encontrarse a nivel de la confederación, los cantones y las comunas. A veces incluso algunas tareas de política pública se delegan en actores privados.
Esta multitud de actores que juntos intentan resolver cuestiones de política pública es complicada porque pertenecen a diferentes organizaciones, a veces tienen intereses y recursos diferentes en términos de personal, finanzas, recursos cognitivos en términos de información y conocimiento que a veces son diferentes, y por lo tanto hay una gran necesidad de coordinación entre todos estos actores.
En términos de seguridad, aunque sólo sea para controlar las fronteras, es necesario un alto nivel de coordinación entre la policía federal, quizás el ejército, los guardias fronterizos que están todos en diferentes departamentos, pero sin duda también las fuerzas de policía cantonales.
Si nos tomamos esta definición en serio, es decir, el hecho de que una política pública es una cadena de decisiones y actividades tomadas por varios actores que se coordinan para resolver un problema público, entonces podemos ver que el concepto de política pública es una construcción analítica. Si queremos analizar una política pública, debemos reconstruir esa política pública, no existe en un libro con un límite claramente definido. Este es el trabajo de reconstrucción al que invita el análisis de políticas públicas. No es algo que se pueda encontrar abriendo un libro o informe, es algo que el analista debe reconstruir, en particular identificando el problema, los actores y las acciones llevadas a cabo por los diversos actores de una política pública.
¿Cómo se propuso analizar estas políticas públicas? El enfoque sistémico fue el primer intento de explicar cómo analizar las políticas públicas y el segundo concepto de un ciclo de política pública que debería estructurarse para futuras sesiones.
El enfoque de sistemas de Easton
Uno de los primeros en interesarse por el análisis de políticas públicas fue Easton, quien propuso un enfoque sistemático para analizar las políticas públicas y, sobre todo, posicionarlas en el sistema político. Con el concepto de sistematismo, relacionamos lo que sucede en la realidad política con uno de los elementos de un sistema, diferentes elementos que están en relación entre sí, los efectos de las interacciones entre sí y el conjunto está en equilibrio neoestático.
Easton representaba la política pública. Existe un sistema político en el que típicamente encontramos el gobierno, el parlamento, el poder judicial y la administración, este sistema político público tomará decisiones o tomará acciones. Típicamente, producirá políticas públicas.
¿Por qué el sistema de políticas públicas decide repentinamente intervenir en un área e invertir recursos?
Esto se debe sin duda a que enfrenta exigencias y apoyos río arriba. Hay actores que piden la intervención del gobierno en un área particular. No es fácil articular las peticiones y, sobre todo, ser escuchado por el Estado porque éste no sólo se enfrenta a una multitud de peticiones de intervención, como el hecho de que quisiéramos ver becas estudiantiles aún disponibles a pesar de las restricciones presupuestarias; y también hay una necesidad de apoyo más o menos fuerte por parte de algunos grupos y a veces incluso de los grupos que hacen las peticiones. Así pues, uno podría imaginar que, por ejemplo, las asociaciones de agricultores pidieran apoyo al Estado en el contexto de un mercado agrícola liberalizado. Les proporciona un poco de apoyo típico a través del apoyo partisano. El SVP, antes de ser un partido radical de derechas, tenía principalmente una base agraria, era un partido campesino. Por lo tanto, están haciendo demandas, nos gustaría que se prestara más apoyo al sector agrícola, y estamos prestando algo de apoyo, en particular a través del partido SVP y sus representantes en el Parlamento, el Gobierno e incluso la administración. Frente a estas demandas y apoyos, el sistema de política pública desarrollará políticas públicas que luego conducirán a decisiones, acciones como, por ejemplo, la concesión de miles de millones en pagos directos a los agricultores, es decir, subsidios a los agricultores.
Donde el enfoque es verdaderamente sistémico es que si estas políticas públicas satisfacen las demandas iniciales, entonces, a través de la retroalimentación, el sistema estará equilibrado. Las políticas públicas satisfacen las demandas sociales, garantizan el apoyo al Estado, mantienen la política pública y permiten que todo el sistema público esté en equilibrio. También podría decirse que las peticiones son hechas por banqueros que piden al Estado que no decida no intervenir, las apoyan como, por ejemplo, financiando a los partidos (este es un caso puramente ficticio), y las personas que están en el gobierno dicen que responderán a su solicitud para poder beneficiarse de su apoyo tomando la decisión de no tener una política pública fuerte, sino simplemente delegar en el Estado la regulación de este sector. Se podría imaginar que los individuos en materia ambiental pedirían al Estado que intervenga para, por ejemplo, proteger el paisaje, asegurar algún apoyo al Estado diciendo que si lo hace, no lanzará una iniciativa popular o impugnará decisiones en los tribunales, y frente a estas reclamaciones, que son más o menos creíbles, el Estado llevará a cabo políticas para proteger el paisaje.
Así, este enfoque dio un peso muy importante a las políticas públicas en el sentido de que es la calidad de lo que se hace en términos de políticas públicas lo que permitirá a las personas que hacen demandas u ofrecen apoyo al Estado estar satisfechas o insatisfechas y, por lo tanto, cuestionar o no cuestionar el funcionamiento del sistema, estando todo en equilibrio.
Este modelo tan sencillo también puede vincularse a la teoría de la democracia. A menudo se dice que la democracia es el gobierno del pueblo y el gobierno para el pueblo. Una gestión democrática del Estado es una gestión que permite una pluralidad de actores a través de la libertad de expresión y la libertad de prensa articular sus demandas o reivindicaciones y también les permite, por ejemplo, a través del sistema electoral, ofrecer su apoyo, por ejemplo, a los partidos políticos que compiten por participar en el sistema político. Esta es la democracia como siendo el gobierno por el pueblo, que es la posibilidad de participar y articular demandas al Estado, es la legitimidad primaria del Estado. Muy a menudo, cuando queremos transformar sistemas políticos antidemocráticos, nos centramos sólo en esto diciendo que estamos organizando referendos y que esto será suficiente.
La segunda dimensión que muestra este gráfico son las políticas públicas que se llevan a cabo, esta legitimidad secundaria del Estado o gobierno para el pueblo. Las políticas públicas están al servicio de los ciudadanos, las políticas están ahí para resolver los problemas que afectan a los ciudadanos. Según este modelo, cada estado necesita una doble legitimación: aguas arriba y aguas abajo, primaria y secundaria, gobierno del pueblo, gobierno para el pueblo. La calidad de las políticas públicas, los productos que se producen, es realmente central para el equilibrio de un sistema político. Por lo tanto, aunque nos interesen más las cuestiones de carácter democrático o "régimen político", nos interesa centrarnos en lo que sale del Estado, en las políticas públicas que se llevan a cabo.
Ciclo de Políticas Públicas
Ciertamente, este modelo tenía ciertas virtudes, pero sin embargo, nos preguntábamos qué estaba pasando en esta "caja negra". Los primeros enfoques que siguieron el enfoque sistémico intentaron abrir la "caja negra" del estado. Estaban interesados en cómo se forjaba la política pública dentro del Estado; cómo pasar de las demandas a las decisiones y acciones. Con el fin de abordar lo que está sucediendo en este recuadro negro, se ha desarrollado el modelo de un ciclo de políticas públicas.
Se trata de un enfoque que se remonta a los años setenta, tiene cierta virtud heurística y supuso un verdadero salto cualitativo en materia de política pública. La política pública busca resolver problemas colectivos. Así, el ciclo de política pública representado como círculo comenzará cuando surja un problema. Este problema debe ser percibido por los actores privados y públicos. Estos actores públicos y privados deben entonces estar en condiciones de poner este problema en el orden del día, de decir que este problema es una prioridad, que este problema concierne al Estado, que este problema debe ser resuelto por el Estado, que debemos adoptar una política pública en esta materia, que no podemos hacer nada.
Por lo tanto, el primer paso real en las políticas públicas es la percepción de un problema y el éxito en traerlo a la atención de los responsables políticos. Esto es muy difícil de hacer. La mayoría de los problemas nunca llegan a la agenda del gobierno. No puede captar la atención de los que toman las decisiones.
Empecemos por la ficción de que un problema se ha incluido en el orden del día. Esto se hace a veces por choques externos como un ataque o un accidente nuclear, una crisis económica importante, y a veces se hace por otros medios. Si este problema se incluye en la agenda, las políticas públicas tratarán de resolverlo. Por lo tanto, vamos a entrar en una fase en la que vamos a formular diferentes soluciones alternativas para resolver este problema. Entonces procedemos a elegir una solución sobre otra. En términos generales, esta fase de formulación de la alternativa y adopción de una solución, típicamente en una ley, es el trabajo de la administración, el gobierno y el parlamento. A veces se cuestiona la legislación adoptada, por lo que las personas siguen participando en la fase de adopción formal de las políticas públicas. Por lo general, en el sistema político suizo, hay una fase de formulación a nivel preparatorio controlada por el gobierno, una fase de debate y toma de decisiones a nivel parlamentario, y posiblemente una tercera fase si se lanza un referéndum opcional o si hay un referéndum obligatorio que es una fase de referéndum.
Así que el segundo paso es realmente encontrar una solución y anclarla en la legislación. Una vez encontrada esta solución, una vez que se ha llegado a un consenso suficiente para ser adoptada, tiene lugar la fase de implementación, participación y ejecución; por lo tanto, lo que está en una ley debe ser aplicado, debe ser llevado a cabo por la administración. Las administraciones no funcionan perfectamente, por lo que a veces esta fase de implementación puede ser complicada, deficitaria o problemática. La ley simplemente no se hace cumplir o se hace cumplir mal. Suponiendo que la política ha abordado un problema importante y dado lugar a una solución, se ha aplicado adecuadamente, el último elemento de este ciclo de política pública es la fase de evaluación de los efectos de la política. En este momento se plantea la cuestión de si todo lo que se ha hecho antes puede resolver el problema al que nos enfrentamos. Es una fase verdaderamente reflexiva en la que tratamos de ver si la ley se ha aplicado correctamente, si se ha formulado adecuadamente y si el problema que intentamos resolver ha sido bien entendido. Una vez más, no está claro que este ciclo sea perfectamente lineal, con una mayoría de políticas públicas que nunca se evalúan realmente. Suponiendo que la evaluación se haya llevado a cabo, se puede demostrar que la política es eficaz o, por el contrario, que no logra los objetivos y, en función de los resultados de la evaluación, será posible reconsiderar el problema buscado y decir que si la solución no se resuelve plenamente, nos embarcaremos en un nuevo ciclo de políticas públicas. Si, por el contrario, el orden público tiene todos los efectos deseados, entonces podríamos muy bien imaginarnos el abandono de esa política.
Este modelo del ciclo de la política pública debe ser visto como una sucesión de ciclos o espiral. La política pública es un ejercicio incisivo e interminable que pasa sistemáticamente por fases de redefinición del problema, transformación de la solución, transformación legislativa, redefinición de las actividades de implementación y posiblemente nuevas evaluaciones.
Una de las ventajas de este modelo del llamado "ciclo de política pública", que permitió superar el modelo del sistema porque abrió la "caja negra", es que las diferentes cuestiones de análisis se pueden distinguir muy claramente según las distintas etapas del ciclo de la política pública. Si usted está interesado en el orden del día, puede preguntarse por qué algunos asuntos reciben atención política y por qué otros no.
¿Qué explica por qué, en la construcción de los problemas públicos, el Estado se interesa a veces por ciertos sectores y a veces no se interesa en absoluto? si nos interesa la fase de formulación y adopción, planteamos preguntas muy clásicas para un politólogo, es decir, qué coalición de actores permite adoptar una política pública concreta; qué coalición de partidos políticos en particular permite tener una mayoría que favorezca la adopción de una ley; si estamos en democracia directa, qué mayoría de la población o de los cantones permitirá la aceptación de un referéndum obligatorio. Por lo tanto, se trata de preguntas muy centradas en actores que realmente están en el centro del parlamento. Si estamos en el nivel de implementación, nos concentramos más bien en la acción de la administración y nos vamos a plantear la pregunta de cuál es el mejor mecanismo para implementar una política pública, cuál es el mejor tipo de arreglo administrativo para promover la correcta implementación de las políticas públicas.
En el plano de la evaluación, cabe preguntarse quién debería llevar a cabo la evaluación de las políticas públicas, quién debería vigilar si las políticas públicas se aplican correctamente, están bien formuladas y abordan las cuestiones correctas. Este tipo de preguntas son tratadas por personas que se centran en la fase de evaluación. Por ejemplo, está el Tribunal de Cuentas, que evalúa las políticas públicas en una amplia variedad de temas. El primer informe del Tribunal de Cuentas que evaluaba una política pública se refería a la prostitución. Si le interesa el mercado de la prostitución en Ginebra, lea el informe del Tribunal de Cuentas disponible en el sitio web del Tribunal de Cuentas. A continuación, trabajaron sobre temas más técnicos como el bono anual de formación, los jóvenes que se habían separado y los desempleados al final de sus estudios.
Así, el modelo del ciclo de política pública permite una cierta dinámica en lo que ocurre dentro del aparato estatal, segmentando los temas en diferentes etapas de análisis, y es bastante consistente con la idea de que la política pública se trata de resolver un problema. Se trata de un ciclo de resolución de problemas, y para quienes prefieren la ingeniería a la ciencia política, existe una perfecta correspondencia entre el ciclo de las políticas públicas y las diferentes etapas clásicas de la resolución de un problema, ya sea un problema de ingeniería, un problema médico u otro tipo de problema técnico. Las políticas públicas se fabrican y construyen de la misma manera, aunque las reglas del juego y los actores involucrados en las políticas públicas son ciertamente algo diferentes.
Annexos
Referencias
- ↑ Mesures de lutte prise par la Suisse contre le terrorisme à motivation djihadiste - Second rapport de la task force TETRA (octobre 2015). Url:https://www.fedpol.admin.ch/dam/data/fedpol/aktuell/news/2015/2015-11-02/ber-tetra-f.pdf
- ↑ "La Suisse S'active Contre Les Candidats Au Djihad." Tdg.ch/, 22 Oct. 2015. Web. 26 Nov. 2015. <http://www.tdg.ch/suisse/suisse-s-active-candidats-djihad/story/18109239>.
- ↑ Wuillemin, Christine. "Cure D'amaigrissement Pour Les CFF." 6La Liberté. N.p., 6 Nov. 2015. Web. 26 Nov. 2015. <http://www.laliberte.ch/news/suisse/cure-d-amaigrissement-pour-les-cff-306119>
- ↑ http://www.swissinfo.ch/fre/caricatures_le-secret-bancaire-sous----presse/188536
- ↑ "L’aide Humanitaire, Un Axe D’intervention Parmi D’autres." Axes D’intervention De La Suisse Face à La Crise Syrienne. 1 Oct. 2015. Web. 26 Nov. 2015. <https://www.eda.admin.ch/deza/fr/home/activites-projets/activites/aide-humanitaire/priorites/dossier-syrien/schwerpunkte-schweiz-syrien.html>.
- ↑ "Chancellerie Fédérale." La Confédération En Bref. Confédération Helvétique, Web. 26 Nov. 2015. <https://www.bk.admin.ch/dokumentation/02070/index.html?lang=fr>.
- ↑ "Chancellerie Fédérale." La Confédération En Bref. Confédération Helvétique, Web. 26 Nov. 2015. <https://www.bk.admin.ch/dokumentation/02070/index.html?lang=fr>.