Amministrazione e gruppi di interesse

Amministrazione e gruppi di interesse

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Bezes distingue tra i "ruoli politici" dell'amministrazione. L'amministrazione pubblica può influenzare il contenuto delle politiche pubbliche, ma anche al momento delle decisioni e dell'inquadramento, garantendo così che venga presa una decisione politica. La politica pubblica può esercitare una forte influenza sul processo decisionale (competenza, asimmetria dell'informazione). Bezes distingue anche tra il potere di intermediazione di interessi ("cattura") e le reti di azione pubblica ("reti politiche"), ma anche il potere attuato ("deficit di attuazione") e le risorse di azione (e resistenza).

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Gruppi di interesse: definizione, strategie e inventari d'azione

In senso lato, un gruppo di interesse è definito come un'entità che cerca di rappresentare gli interessi di un determinato settore della società nello spazio pubblico, compresi i media, l'opinione pubblica, ecc. In un'intesa più stretta, un gruppo di interesse cercherà di difendere una causa, ma con le autorità pubbliche. In questo caso, stiamo parlando di una lobby, un gruppo di pressione come organizzazione costituita che cerca di influenzare le autorità pubbliche in un modo che sia nel suo interesse.

Occorre fare una distinzione tra gruppi di interesse e partiti politici anche se ci sono partiti laburisti, agrari, verdi, verdi, automobilisti, ecc. Il gruppo d'interesse non presenta candidati alle elezioni, difende gli interessi settoriali di una parte della popolazione o di una causa limitata, non difende il bene pubblico e l'interesse generale, ma interessi particolari, il gruppo d'interesse non intende scendere a compromessi tra interessi diversi, d'altra parte, il gruppo d'interesse cercherà di avere un impatto in un determinato settore, non è responsabile del coordinamento con altri settori della politica pubblica. Esistono differenze significative tra gruppi di interesse e partiti politici, ma ciò non impedisce ai gruppi di interesse di diventare partiti politici.

Ci sono tre componenti di un gruppo di interesse:

• interesse: Braud distingue gruppi di identità in cui una particolare categoria della popolazione è difesa e gruppi piuttosto attaccati alla difesa di una causa. Ci sono tante tipologie quante sono le forme di interesse che possono essere difese;
• entità organizzata: dispone di risorse, strutture e professionalità;
• diversi repertori di azione per influenzare i poteri pubblici: i gruppi di interesse possono mobilitare diversi repertori di azioni e strategie per cercare di influenzare i poteri pubblici, che dipenderanno dalla struttura di opportunità esistente e quindi il gruppo di interesse determinerà il suo repertorio e la sua strategia di azione in base alla posizione nel sistema politico e alle opportunità nel sistema politico. Il gruppo d'interesse sceglierà, a seconda del contesto, il tipo di strategia per promuovere o promuovere gli interessi che difende. Per Charles Tilly in Big Structures, Large Processes, and Huge Comparisons pubblicato nel 1984 : « Ogni popolazione ha un repertorio limitato di azioni collettive, vale a dire mezzi per agire insieme sulla base di interessi comuni. ».

In Les groupes d'intérêt, pubblicato nel 2006, Grossman e Saurugger distinguono gli elenchi di azioni dai gruppi di interesse. Gli inventari d'azione sono i mezzi (o strategie) che i gruppi d'interesse utilizzano per promuovere o difendere i loro interessi. Essi presuppongono la mobilitazione di diverse risorse (finanziarie, cognitive, organizzative, legali, temporali, ecc. Queste risorse possono essere applicate a diversi elenchi di azioni. Piuttosto, le risorse sono destinate ad agire dall'interno, comprese le prime due categorie in cui i governi devono negoziare con i poteri decisionali, vi è la consultazione con i gruppi di interesse, le altre categorie sono destinate ad esercitare pressioni sui responsabili delle decisioni:

• negoziazione (istituzionalizzata) e consultazione (informale): lobbying;
• il ricorso a competenze (oggettive) e la presentazione di argomentazioni: è un mezzo di integrazione della democrazia rappresentativa che riesce a cedere il passo a un certo numero di punti di vista, per cui ascoltare i gruppi di interesse permette di ascoltare altri punti di vista;
• protesta: mobilitazione dei sostenitori della causa, dei media, dell'opinione pubblica;
• magistratura: i tribunali prendono decisioni che sembrano essere sinonimo di difesa dell'interesse generale e sono vincolanti per le autorità pubbliche. È possibile ricorrere a tribunali diversi per far sì che i tribunali si oppongano all'azione delle autorità pubbliche;
• politicizzazione: trasformazione in parte politica.

Da un lato c'è una strategia interna con un rapporto privilegiato con il governo e la pubblica amministrazione e noi cerchiamo di influenzare gli interessi. D'altro canto, esistono strategie esterne. I gruppi di interesse dispongono di una serie di risorse strategiche.

Per Grossman e Saurugger queste strategie possono esserlo:

• interno e cooperativo: la competenza è la risorsa chiave di una parte della popolazione che dispone di conoscenze che portano informazioni che possono essere utilizzate per le decisioni politiche. La rappresentatività significa che il gruppo di interesse rappresenta un gruppo particolare che ha la capacità di mobilitare un gruppo a favore o contro una decisione politica. Ha praticamente il diritto di veto. Se la pubblica amministrazione o le autorità politiche sanno di non poter conciliare i favori di un particolare gruppo di interesse, rischiano di dover affrontare un referendum. Siamo in una strategia di cooperazione con la pubblica amministrazione. Esiste un rischio di cattura, il che significa che l'amministrazione pubblica non rischia più di lavorare per l'interesse generale, ma per un gruppo specifico. Dal punto di vista del gruppo di interesse, vi è la questione della limitazione della libertà di espressione (il requisito della discrezione e della riservatezza), in quanto esiste un obbligo di discrezione. Se il gruppo d'interesse, nonché partner e interlocutore nel processo decisionale politico, il gruppo d'interesse ha il dovere di non criticare la decisione presa dalle autorità pubbliche. C'è anche il criterio della riservatezza. Il rischio sarebbe quello di essere imbavagliato, il gruppo di interesse diventa partner, ma non può più essere un avversario, c'è il rischio di limitare la libertà di espressione. Questo è il caso di un rapporto di scambio diffuso. L'amministrazione riceverà informazioni e competenze e il gruppo di interesse avrà accesso ai processi decisionali. È difficile misurare l'equivalenza dello scambio. Questa strategia interna e cooperativa non è uno scambio misurabile, ma è qualcosa di più basato su un rapporto di fiducia diffuso e non quantificabile tra gruppi di interesse e pubblica amministrazione. Molti gruppi di interesse sono favorevoli a questa strategia, che ha un forte impatto sulle autorità pubbliche.
• esterno: la mobilitazione di attori esterni alla sfera politica ("lobbying esterno") è spesso considerata una decisione di ultima istanza o una strategia complementare. Se il gruppo d'interesse rifiuta o riconosce che non utilizzerà strategie esterne, ciò significa che è legato alla strategia interna e cooperativa. Molto spesso i gruppi di interesse giocheranno su entrambi. Questo può assumere diverse forme, come strategie di contenzioso, proteste, manifestazioni, violenze, ecc.

Pluralismo vs. neocorporatismo

Modello pluralistico di democrazia: i gruppi di interesse sono visti come positivi e naturali.

David B. Truman in The Governmental Process pubblicato nel 1951 interpreta i gruppi di interesse come l'organizzazione di cittadini consapevoli che, presentando le loro richieste, contribuiscono ad informare i decisori e, in questo modo, a migliorare la qualità dei testi legislativi.

Secondo Schmitter, in Still the century of corporatism? pubblicato nel 1979, il modello pluralistico è un "sistema di rappresentanza degli interessi in cui le unità costituenti sono organizzate in un numero non specifico di categorie multiple, volontarie, in concorrenza tra loro, non organizzate gerarchicamente e autodeterminanti (per quanto riguarda il tipo o la natura degli interessi), non particolarmente autorizzate o riconosciute, sovvenzionate, create dallo Stato e che non esercitano un monopolio sull'attività all'interno delle rispettive categorie". In questo modello, l'accesso al processo decisionale politico deve essere aperto a tutti i gruppi di interesse, non c'è bisogno di condizioni di rappresentatività da associare al processo politico, il che significa che non c'è favoritismo da parte dello Stato nei confronti di un gruppo di interesse, che integrerà tutti i gruppi di interesse, d'altra parte, non c'è una gerarchia dei gruppi di interesse e nessun gruppo di interesse ha un monopolio su un determinato tema, tutti i gruppi di interesse hanno una vocazione a dare il loro punto di vista. L'ideale al centro di questo modello pluralista è un ideale di competizione tra punti di vista e questa discussione democratica tra tutti i punti di vista e gruppi di interesse porterà alla migliore decisione possibile. Non vi è alcun rischio di cattura e nessun privilegio. Peters in The politics of bureaucracy pubblicato nel 2001 parla di un ideale pluralistico, vale a dire "universo autoregolamentare di gruppi di pressione che formulano la politica pubblica" come condizione per affermare l'interesse pubblico in opposizione alla nozione di cattura che sovverte la politica pubblica nella politica privata:

• la parità dei gruppi di interesse;
• l'interesse di tutti per la "cosa pubblica".

Prima grande critica alla visione pluralista: il fenomeno della cattura e delle pratiche neocorporatiste

Per Lowi, in American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory pubblicato nel 1964, il modello pluralista è limitato nella pratica, in quanto nel processo decisionale politico tra alcuni gruppi d'interesse, agenzie governative e comitati congressuali, emerge il "triangolo di ferro". I tre tipi di attori avevano una visione specifica di ciò che la politica era monopolizzando la decisione. In The Theory of Economic Regulation publié

nel 1971, Stigler mostra che le agenzie governative sono state catturate dall'amministrazione e dalla politica pubblica da alcuni gruppi di interesse.

In Liberal corporatism and party government publié en 1982,

Lehmbruch e Schmitter hanno sviluppato un modello opposto al modello pluralista, che è il modello neocorporatista basato sul riconoscimento reciproco e sugli scambi sviluppati tra lo Stato e alcuni gruppi di interesse. L'accesso non è concesso a tutti ed è limitato. Le condizioni di rappresentatività e di competenza sono condizioni importanti per la selezione e la selezione del gruppo di interesse interessato. Le condizioni di rappresentatività e di competenza sono importanti e non tutti i gruppi di interesse coprono queste condizioni, pertanto includeremo i gruppi di interesse più rilevanti. Si tratta di un modello giustificato dalla collaborazione privilegiata, ma è perché sono più rappresentativi e perché hanno una maggiore esperienza. C'è una gerarchia tra attori con gruppi di interesse più potenti di altri, in modo che alcuni gruppi di interesse possano avere un monopolio su un dato tema. Le autorità politiche riconoscono che un determinato gruppo di interesse ha un monopolio su un determinato tema. Non c'è una discussione aperta e democratica, ma una discussione molto più mirata e un cerchio molto più chiuso per cercare di trovare soluzioni tra attori che si conoscono. Questo modello è in netto contrasto con il modello pluralista, non è una negazione della democrazia, ma un riconoscimento della superiorità di alcuni gruppi in virtù di criteri di legittimità.

Per Schmitter, il neocorporatismo è un "sistema di rappresentanza degli interessi in cui le unità costituenti sono organizzate in un numero limitato di categorie uniche, obbligatorie, non competitive, organizzate gerarchicamente e funzionalmente differenziate, riconosciute o autorizzate (se non create) dallo Stato, che deliberatamente concede loro il monopolio della rappresentanza all'interno delle rispettive categorie". In Corporate lobbying in the European Union: towards a theory of access pubblicato nel 2002, Bouwen propone una revisione in corso attraverso la griglia analitica delle "relazioni di scambio" tra l'accesso ai processi decisionali garantiti dal governo e le competenze e la rappresentatività/leggitimacy fornite dai gruppi di interesse. Non tutti i gruppi d'interesse sono uguali ed è normale dare maggior peso a quelli con maggiore competenza e rappresentatività.

Seconda grande critica alla visione pluralista: il paradosso dell'azione collettiva

Mancur Olson dans The logic of collective action. Public goods and the theory of groups publié en 1966 montre que l’intérêt et la mobilisation pour les affaires publiques ne va pas de soi. Pour Oslon, plus un groupe latent est de grande taille (et défends des intérêts généraux et à long terme), moins il a de chance de réussir à s’organiser pour promouvoir les intérêts communs de ses membres. La contribution individuelle au succès du groupe paraît marginale, la rétribution individuelle à attendre du groupe est réduite, les coûts totaux d’organisation sont élevés bien que les coûts moyens ou marginaux diminuent en raison des économies d’échelle.

Dans la plupart des cas, les concessions où les avantages que vont obtenir, vont être disponible pour l’ensemble des travailleurs, mais pas simplement pour les syndicats. C’est le paradoxe de l’action collective : personne ne participera à une action collective à laquelle chacun aurait un intérêt que tous participent (phénomène de « free riding » ou du passager clandestin) à moins que le groupe ne fournisse des « incitations sélectives » y compris négatives, par exemple la non- protection juridique des travailleurs non affiliés à un syndicat. Il n’y aurait pas d’intérêt spontané à participer à la chose publique et donc il faut créer les conditions de cet intérêt. Olson milite pour des incitations sélectives. La question est de savoir comment mobiliser les gens au service d’une cause si cet intérêt pour la chose publique n’est pas spontané. Il y a un idéal pluraliste et des faits qu’on observe qui montrent que cet idéal peine à se mettre en place.

En guise de synthèse intermédiaire

Il faut prendre en compte différent critères tels que les liens entre types de régimes démocratiques, types de politiques publiques, émergence et types de groupes d’intérêts, répertoires d’action mobilisés, nature des relations entre groupes d’intérêt et administration publique en particulier ?

Dans Les groupes d’intérêt sous la Ve République publié en 1983, Wilson tente de faire une synthèse proposée pour proposer une typologie qui va être affinée par Offerlé dans Sociologie des groupes d’intérêt publié en 1994. Wilson et Offerlé distinguent trois modèles à savoir le modèle pluraliste, le modèle néo-corporatiste et le modèle protestataires. Les trois premières catégories sont les plus développées.

Modes d’interactions entre administration et groupes d’intérêt : les réseaux d’action publique

Marsh et Rhodes proposent d’analyser l’intermédiation des intérêts entre la société civile (groupes d’intérêt) et le pouvoir politique (administration) au moyen du concept de « réseaux d’action publique » (policy networks). Ce n’est pas une vision totalisante, mais un outil empirique. L’idée est la désagrégation des acteurs (par ex. services administratifs individuels), de leurs intérêts, ressources, répertoires d’action, pouvoirs. Suivant les cas empiriques que l’on va analyser, les situations seront totalement différentes. Ce modèle vise à analyser empiriquement les relations entre groupes d’intérêt et décision publiques.

Pour Atkinson et Coleman dans Strong States and Weak States: Sectoral. Policy Networks in Advanced Capitalist Economies publié en 1986, « Les réseaux politiques peuvent prendre des formes variables et pour cette raison, leur étude nécessite une catégorisation plus nuancée que la différenciation entre un État faible ou un État fort ou celle qui oppose des formules pluralistes aux corporatistes ».

Marsh et Rhodes établissent une typologie fine des formes de « policy networks » suivant trois critères :

• la stabilité de la composition des réseaux : est-ce que ce sont toujours les mêmes acteurs qui dominent les processus de décision publique dans la durée ou y a-t-il une composition fluide qui eut changé en fonction des intérêts politiques considérés ;
• leur caractère exclusif : est-ce que les réseaux permettent d’intégrer d’autres acteurs ou excluent-ils tous les acteurs qui n’ont pas été intégrés dans ces réseaux ;
• l’intensité des interdépendances en termes de ressources à échanger : est-ce qu’il y a un échange de ressource qui se fait entre les acteurs, est-ce que les acteurs ont besoin les uns des autres pour mettre en œuvre une politique publique donnée, si c’est le cas, il y a une forme d’interdépendance. C’est un processus d’autosuffisance entre les partenaires concernés.

Formes de réseaux (continuum) (selon Rhodes and Marsh, 1995: 44)

Types de réseau	Caractéristiques du réseau
Communauté de politique publique	Stabilité, membres très fortement sélectionnés, interdépendance verticale, articulation horizontale limitée.
Réseau professionnel	ibid. et sert les intérêts d’une profession donnée. C’est une vision sectorielle de la community policy.
Réseau intergouvernemental	Nombre de membres limité, interdépendance verticale limitée, articulation horizontale importante.
Réseau de producteurs	Nombre de membres fluctuant, interdépendance verticale limitée, sert les intérêts des producteurs.
Réseau thématique	Nombre de membres important et changeant, interdépendance verticale limitée.

Un exemple : les réseaux d’action publique en Belgique (Varone et Schiffino, 2004)