Amministrazione e gruppi di interesse

Amministrazione e gruppi di interesse

Données clés

Professeur(s)	Jean-Michel Bonvin Frédéric Varone
Cours	Administration et politiques publiques

Lectures

• Qu’est-ce qu’une administration publique ?
• Les auteurs classiques : Weber, Taylor et Fayol
• L’administration fédérale suisse : un aperçu
• Critique sociologique du modèle bureaucratique : Crozier et Friedberg
• Critiques psychosociologiques : l’école des Ressources Humaines et les théories de la motivation
• Les structures administratives
• La fonction publique
• Administration et décision politique
• Administration et groupes d’intérêt
• Administration et mise en œuvre des politiques publiques
• Le contrôle de l’administration publique : le Cour des comptes au sein du système genevois
• La Nouvelle Gestion Publique

Bezes distingue tra i "ruoli politici" dell'amministrazione. L'amministrazione pubblica può influenzare il contenuto delle politiche pubbliche, ma anche al momento delle decisioni e dell'inquadramento, garantendo così che venga presa una decisione politica. La politica pubblica può esercitare una forte influenza sul processo decisionale (competenza, asimmetria dell'informazione). Bezes distingue anche tra il potere di intermediazione di interessi ("cattura") e le reti di azione pubblica ("reti politiche"), ma anche il potere attuato ("deficit di attuazione") e le risorse di azione (e resistenza).

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Gruppi di interesse: definizione, strategie e inventari d'azione

In senso lato, un gruppo di interesse è definito come un'entità che cerca di rappresentare gli interessi di un determinato settore della società nello spazio pubblico, compresi i media, l'opinione pubblica, ecc. In un'intesa più stretta, un gruppo di interesse cercherà di difendere una causa, ma con le autorità pubbliche. In questo caso, stiamo parlando di una lobby, un gruppo di pressione come organizzazione costituita che cerca di influenzare le autorità pubbliche in un modo che sia nel suo interesse.

Occorre fare una distinzione tra gruppi di interesse e partiti politici anche se ci sono partiti laburisti, agrari, verdi, verdi, automobilisti, ecc. Il gruppo d'interesse non presenta candidati alle elezioni, difende gli interessi settoriali di una parte della popolazione o di una causa limitata, non difende il bene pubblico e l'interesse generale, ma interessi particolari, il gruppo d'interesse non intende scendere a compromessi tra interessi diversi, d'altra parte, il gruppo d'interesse cercherà di avere un impatto in un determinato settore, non è responsabile del coordinamento con altri settori della politica pubblica. Esistono differenze significative tra gruppi di interesse e partiti politici, ma ciò non impedisce ai gruppi di interesse di diventare partiti politici.

Ci sono tre componenti di un gruppo di interesse:

• interesse: Braud distingue gruppi di identità in cui una particolare categoria della popolazione è difesa e gruppi piuttosto attaccati alla difesa di una causa. Ci sono tante tipologie quante sono le forme di interesse che possono essere difese;
• entità organizzata: dispone di risorse, strutture e professionalità;
• diversi repertori di azione per influenzare i poteri pubblici: i gruppi di interesse possono mobilitare diversi repertori di azioni e strategie per cercare di influenzare i poteri pubblici, che dipenderanno dalla struttura di opportunità esistente e quindi il gruppo di interesse determinerà il suo repertorio e la sua strategia di azione in base alla posizione nel sistema politico e alle opportunità nel sistema politico. Il gruppo d'interesse sceglierà, a seconda del contesto, il tipo di strategia per promuovere o promuovere gli interessi che difende. Per Charles Tilly in Big Structures, Large Processes, and Huge Comparisons pubblicato nel 1984 : « Ogni popolazione ha un repertorio limitato di azioni collettive, vale a dire mezzi per agire insieme sulla base di interessi comuni. ».

In Les groupes d'intérêt, pubblicato nel 2006, Grossman e Saurugger distinguono gli elenchi di azioni dai gruppi di interesse. Gli inventari d'azione sono i mezzi (o strategie) che i gruppi d'interesse utilizzano per promuovere o difendere i loro interessi. Essi presuppongono la mobilitazione di diverse risorse (finanziarie, cognitive, organizzative, legali, temporali, ecc. Queste risorse possono essere applicate a diversi elenchi di azioni. Piuttosto, le risorse sono destinate ad agire dall'interno, comprese le prime due categorie in cui i governi devono negoziare con i poteri decisionali, vi è la consultazione con i gruppi di interesse, le altre categorie sono destinate ad esercitare pressioni sui responsabili delle decisioni:

• negoziazione (istituzionalizzata) e consultazione (informale): lobbying;
• il ricorso a competenze (oggettive) e la presentazione di argomentazioni: è un mezzo di integrazione della democrazia rappresentativa che riesce a cedere il passo a un certo numero di punti di vista, per cui ascoltare i gruppi di interesse permette di ascoltare altri punti di vista;
• protesta: mobilitazione dei sostenitori della causa, dei media, dell'opinione pubblica;
• magistratura: i tribunali prendono decisioni che sembrano essere sinonimo di difesa dell'interesse generale e sono vincolanti per le autorità pubbliche. È possibile ricorrere a tribunali diversi per far sì che i tribunali si oppongano all'azione delle autorità pubbliche;
• politicizzazione: trasformazione in parte politica.

Da un lato c'è una strategia interna con un rapporto privilegiato con il governo e la pubblica amministrazione e noi cerchiamo di influenzare gli interessi. D'altro canto, esistono strategie esterne. I gruppi di interesse dispongono di una serie di risorse strategiche.

Per Grossman e Saurugger queste strategie possono esserlo:

• interno e cooperativo: la competenza è la risorsa chiave di una parte della popolazione che dispone di conoscenze che portano informazioni che possono essere utilizzate per le decisioni politiche. La rappresentatività significa che il gruppo di interesse rappresenta un gruppo particolare che ha la capacità di mobilitare un gruppo a favore o contro una decisione politica. Ha praticamente il diritto di veto. Se la pubblica amministrazione o le autorità politiche sanno di non poter conciliare i favori di un particolare gruppo di interesse, rischiano di dover affrontare un referendum. Siamo in una strategia di cooperazione con la pubblica amministrazione. Esiste un rischio di cattura, il che significa che l'amministrazione pubblica non rischia più di lavorare per l'interesse generale, ma per un gruppo specifico. Dal punto di vista del gruppo di interesse, vi è la questione della limitazione della libertà di espressione (il requisito della discrezione e della riservatezza), in quanto esiste un obbligo di discrezione. Se il gruppo d'interesse, nonché partner e interlocutore nel processo decisionale politico, il gruppo d'interesse ha il dovere di non criticare la decisione presa dalle autorità pubbliche. C'è anche il criterio della riservatezza. Il rischio sarebbe quello di essere imbavagliato, il gruppo di interesse diventa partner, ma non può più essere un avversario, c'è il rischio di limitare la libertà di espressione. Questo è il caso di un rapporto di scambio diffuso. L'amministrazione riceverà informazioni e competenze e il gruppo di interesse avrà accesso ai processi decisionali. È difficile misurare l'equivalenza dello scambio. Questa strategia interna e cooperativa non è uno scambio misurabile, ma è qualcosa di più basato su un rapporto di fiducia diffuso e non quantificabile tra gruppi di interesse e pubblica amministrazione. Molti gruppi di interesse sono favorevoli a questa strategia, che ha un forte impatto sulle autorità pubbliche.
• esterno: la mobilitazione di attori esterni alla sfera politica ("lobbying esterno") è spesso considerata una decisione di ultima istanza o una strategia complementare. Se il gruppo d'interesse rifiuta o riconosce che non utilizzerà strategie esterne, ciò significa che è legato alla strategia interna e cooperativa. Molto spesso i gruppi di interesse giocheranno su entrambi. Questo può assumere diverse forme, come strategie di contenzioso, proteste, manifestazioni, violenze, ecc.

Pluralismo vs. neocorporatismo

Modèle pluraliste de la démocratie : les groupes d’intérêt sont considérés comme positifs et naturels

David B. Truman dans The Governmental Process publié en 1951 interprète les groupes d’intérêt comme l’organisation de citoyens conscients qui, en faisant valoir leurs revendications, contribuent à l’information des décideurs et, par ce biais, à une meilleure qualité des textes législatifs.

Selon Schmitter, dans Still the century of corporatism? publié en 1979, le modèle pluraliste est un « système de représentation des intérêts dans lequel les unités constitutives sont organisées en un nombre non spécifique de catégories multiples, volontaires, en compétition entre elles, non organisée hiérarchiquement et qui s’autodéterminent (en ce qui concerne le type ou la nature des intérêts), qui ne sont pas autorisées de manière particulière ou reconnues, subventionnées, créées par l’État et qui n’exercent pas le monopole de l’activité à l’intérieur de leurs catégories respectives ». Dans ce modèle l’accès au processus de décision politique doit être ouvert à tous les groupes intérêts, il n’y a pas besoin de conditions de représentativité pour être associé au processus politique ce qui veut dire qu’il n’y a pas de favoritisme de l’État envers un groupe d’intérêt, il va intégrer tous les groupes d’intérêts, d’autre part, il n’y a pas de hiérarchie dans les groupes d’intérêts et aucun groupe d’intérêt n’a de monopole sur une thématique donnée, tous les groupes d’intérêt on vocation à donner leur point de vue. L’idéal au cœur de ce modèle pluraliste est un idéal de compétition entre les points de vue et cette discussion démocratique entre tous les points de vue et groupes d’intérêt va permettre d’aboutir à la meilleure décision possible. Il n’y a pas de risque de capture et pas de privilèges. Peters dans The politics of bureaucracy publié en 2001 parle d’idéal pluraliste à savoir « self-regulating universe of pressure groups formulating public policy » comme condition de l’énonciation de l’intérêt public à l’opposition de la notion de capture qui subvertit la politique publique en politique privée les critiques ont porté sur deux postulats :

• l’égalité des groupes d’intérêt ;
• l’intérêt de tout le monde pour la « chose publique ».

Première critique majeure de la vision pluraliste : le phénomène de la capture et les pratiques néo-corporatistes

Pour Lowi, dans American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory publié en 1964, le modèle pluraliste est limité dans les faits, car il y a l’apparition du « iron triangle » dans le processus de décision politique entre certains groupes d’intérêt, agences du gouvernement et commissions du Congrès. Les trois types d’acteurs avaient une vision spécifique de ce qu’était la politique en monopolisant la décision. Dans The Theory of Economic Regulation publié en 1971, Stigler montre que les agences gouvernementales ont été capturées de l’administration et des politiques publiques par certains groupes d’intérêt.

Dans Liberal corporatism and party government publié en 1982, Lehmbruch et Schmitter ont développé un modèle opposé au modèle pluraliste qui est le modèle néo-corporatiste basé sur une reconnaissance mutuelle et des échanges développés entre l’État et certains groupes d’intérêt. L’accès n’est pas donné à tout le monde et il est limité. Les conditions de représentativité et d’expertise sont des conditions importantes pour le choix et la sélection du groupe d’intérêt pertinents. Les conditions de représentativité et d’expertise sont importantes et tous les groupes d’intérêts ne recouvrent pas ces conditions donc on va intégrer les groupes d’intérêts les plus pertinents. C’est un modèle qui se justifie par la collaboration privilégiée, mais c’est parce qu’ils sont plus représentatifs et parce qu’ils ont plus d’expertise. Il y a une hiérarchie entre les acteurs avec des groupes d’intérêts plus puissants que les autres faisant que certains groupes d’intérêts peuvent avoir un monopole sur une thématique donnée. Le pouvoir politique reconnait à tel ou tel groupe d’intérêt un monopole sur telle ou telle thématique. Il n’ y a pas de discussion ouverte et démocratique, mais une discussion beaucoup plus cadrée et un cercle beaucoup plus fermé pour essayer de trouver les solutions entre acteurs qui se connaissaient. Ce modèle s’oppose point par point au modèle pluraliste, ce n’est pas un dénie de démocratie, mais reconnaître la supériorité de certaine groupes en vertu de critères qui ont une légitimité.

Pour Schmitter, le néocorporatisme est un « système de représentation des intérêts dans lequel les unités constitutives sont organisées en un nombre limité de catégories uniques, obligatoires, non compétitives, organisées hiérarchiquement et différenciées fonctionnellement, reconnues ou autorisées (si ce n’est créé) par l’État qui leur concède délibérément le monopole de la représentation à l’intérieur de leurs catégories respectives ». Dans Corporate lobbying in the European Union: towards a theory of access publié en 2002, Bouwen propose une relecture actuelle au travers de la grille analytique des « rapports d’échange » entre l’accès aux processus décisionnels garanti par le gouvernement et l’expertise et la représentativité/légitimité assurée par les groupes d’intérêt. Tous les groupes d’intérêt ne sont pas égaux et il est normal de donner plus de poids à ceux qui ont plus d’expertise et de représentativité.

Seconde critique majeure de la vision pluraliste : le paradoxe de l’action collective

Mancur Olson dans The logic of collective action. Public goods and the theory of groups publié en 1966 montre que l’intérêt et la mobilisation pour les affaires publiques ne va pas de soi. Pour Oslon, plus un groupe latent est de grande taille (et défends des intérêts généraux et à long terme), moins il a de chance de réussir à s’organiser pour promouvoir les intérêts communs de ses membres. La contribution individuelle au succès du groupe paraît marginale, la rétribution individuelle à attendre du groupe est réduite, les coûts totaux d’organisation sont élevés bien que les coûts moyens ou marginaux diminuent en raison des économies d’échelle.

Dans la plupart des cas, les concessions où les avantages que vont obtenir, vont être disponible pour l’ensemble des travailleurs, mais pas simplement pour les syndicats. C’est le paradoxe de l’action collective : personne ne participera à une action collective à laquelle chacun aurait un intérêt que tous participent (phénomène de « free riding » ou du passager clandestin) à moins que le groupe ne fournisse des « incitations sélectives » y compris négatives, par exemple la non- protection juridique des travailleurs non affiliés à un syndicat. Il n’y aurait pas d’intérêt spontané à participer à la chose publique et donc il faut créer les conditions de cet intérêt. Olson milite pour des incitations sélectives. La question est de savoir comment mobiliser les gens au service d’une cause si cet intérêt pour la chose publique n’est pas spontané. Il y a un idéal pluraliste et des faits qu’on observe qui montrent que cet idéal peine à se mettre en place.

En guise de synthèse intermédiaire

Il faut prendre en compte différent critères tels que les liens entre types de régimes démocratiques, types de politiques publiques, émergence et types de groupes d’intérêts, répertoires d’action mobilisés, nature des relations entre groupes d’intérêt et administration publique en particulier ?

Dans Les groupes d’intérêt sous la Ve République publié en 1983, Wilson tente de faire une synthèse proposée pour proposer une typologie qui va être affinée par Offerlé dans Sociologie des groupes d’intérêt publié en 1994. Wilson et Offerlé distinguent trois modèles à savoir le modèle pluraliste, le modèle néo-corporatiste et le modèle protestataires. Les trois premières catégories sont les plus développées.

Modes d’interactions entre administration et groupes d’intérêt : les réseaux d’action publique

Marsh et Rhodes proposent d’analyser l’intermédiation des intérêts entre la société civile (groupes d’intérêt) et le pouvoir politique (administration) au moyen du concept de « réseaux d’action publique » (policy networks). Ce n’est pas une vision totalisante, mais un outil empirique. L’idée est la désagrégation des acteurs (par ex. services administratifs individuels), de leurs intérêts, ressources, répertoires d’action, pouvoirs. Suivant les cas empiriques que l’on va analyser, les situations seront totalement différentes. Ce modèle vise à analyser empiriquement les relations entre groupes d’intérêt et décision publiques.

Pour Atkinson et Coleman dans Strong States and Weak States: Sectoral. Policy Networks in Advanced Capitalist Economies publié en 1986, « Les réseaux politiques peuvent prendre des formes variables et pour cette raison, leur étude nécessite une catégorisation plus nuancée que la différenciation entre un État faible ou un État fort ou celle qui oppose des formules pluralistes aux corporatistes ».

Marsh et Rhodes établissent une typologie fine des formes de « policy networks » suivant trois critères :

• la stabilité de la composition des réseaux : est-ce que ce sont toujours les mêmes acteurs qui dominent les processus de décision publique dans la durée ou y a-t-il une composition fluide qui eut changé en fonction des intérêts politiques considérés ;
• leur caractère exclusif : est-ce que les réseaux permettent d’intégrer d’autres acteurs ou excluent-ils tous les acteurs qui n’ont pas été intégrés dans ces réseaux ;
• l’intensité des interdépendances en termes de ressources à échanger : est-ce qu’il y a un échange de ressource qui se fait entre les acteurs, est-ce que les acteurs ont besoin les uns des autres pour mettre en œuvre une politique publique donnée, si c’est le cas, il y a une forme d’interdépendance. C’est un processus d’autosuffisance entre les partenaires concernés.

Formes de réseaux (continuum) (selon Rhodes and Marsh, 1995: 44)

Types de réseau	Caractéristiques du réseau
Communauté de politique publique	Stabilité, membres très fortement sélectionnés, interdépendance verticale, articulation horizontale limitée.
Réseau professionnel	ibid. et sert les intérêts d’une profession donnée. C’est une vision sectorielle de la community policy.
Réseau intergouvernemental	Nombre de membres limité, interdépendance verticale limitée, articulation horizontale importante.
Réseau de producteurs	Nombre de membres fluctuant, interdépendance verticale limitée, sert les intérêts des producteurs.
Réseau thématique	Nombre de membres important et changeant, interdépendance verticale limitée.

Un exemple : les réseaux d’action publique en Belgique (Varone et Schiffino, 2004)