Amministrazione e attuazione delle politiche pubbliche

De Baripedia


Affronteremo il potere di attuazione, vale a dire il potere degli agenti sul campo che sono responsabili dell'attuazione delle politiche pubbliche, perché, secondo noi, lo faranno attraverso la burocrazia a livello di strada. Questa teoria va lontano, è stato affermato da Lipsky arrivando persino a dire che coloro che faranno politica pubblica sono i SLB.

La teoria della Street-Level Bureaucracy (SLB)

L'autore pionieristico di questa teoria è Lipsky che pubblica Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Servicesnel 1980 e ristampato nel 2010.

Che cos'è la street-level bureaucracy ? Lipsky lo definisce come « Public service agencies that employ a significant number of street-level bureaucrats in proportion to their work force. »

Cosa sono i street-level bureaucrats? Sono i « Public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and who have substantial discretion in the execution of their work ». Sono tutti coloro che si occupano della fornitura di servizi pubblici. Lipsky distingue tre elementi che sono caratteristiche comuni a tutte le SLB:

  • interazioni dirette e regolari con i cittadini: tutte le professioni daranno accesso a una serie di azioni e servizi che i cittadini devono affrontare per fornire questo servizio;
  • potere discrezionale in questo rapporto: c'è sempre discrezione sul lavoro attraverso il giudizio dell'interessato;
  • autonomia relativa rispetto alla loro organizzazione: c'è un'autonomia relativa, ma c'è sempre una forma di autonomia rispetto all'organizzazione a cui appartengono.

Il ruolo fondamentale della SLB nella politica pubblica

I funzionari di sportello sono coloro che incarnano lo Stato agli occhi dei cittadini, hanno un rapporto diretto con i cittadini e rappresentano lo Stato agli occhi dei cittadini. Si tratta di una situazione delicata in cui devono soddisfare i cittadini e attuare le politiche pubbliche. Essi sono chiamati a prendere decisioni importanti:

  • ridistribuzione/assegnazione di risorse e servizi: si possono distinguere due ruoli: un ruolo come fornitore di prestazioni e servizi (persone che sostengono)[1] e il ruolo di determinare chi ha diritto alle prestazioni o meno (gatekeeper)[2]. Assegnare le risorse significa anche verificare se le persone possono beneficiare di prestazioni o di servizi di accesso.
  • funzione di controllo sociale: l'SLB è lì per controllare che le persone rispettino le ingiunzioni della pubblica amministrazione per sapere se la persona ha rispettato gli standard sociali. Se i cambiamenti non hanno il giusto comportamento, la missione dell'SLB è quella di socializzare le persone per rimetterle sulla strada giusta delle norme sociali. Le persone che non giocano al gioco possono essere punite.

Attraverso le loro decisioni, i GLA sono in contatto diretto con la vita di persone che hanno un'influenza diretta sulla vita e sulle esperienze delle persone. La decisione delle SLB deve tener conto delle esperienze delle persone, la decisione deve essere adattata e adattata alle circostanze individuali o locali. Questo lavoro è ben lontano dalle regole burocratiche impersonali e generali che sarebbero le stesse per tutti. È un lavoro difficile da standardizzare e taylorizzare.

« In delivering policy, street-level bureaucrats make decisions about people that affect their life chances. (...) In short, the reality of the work of SLB could hardly be farther from the bureaucratic ideal of impersonal detachment in decision-making. »

Condizioni di lavoro delle SLB

Ci concentreremo su cinque dimensioni specifiche fondamentali:

  • insufficienza cronica delle risorse, in quanto la domanda di servizi tende a superare l'offerta (strategie di coping): le SLB non dispongono di risorse sufficienti a coprire tutti i bisogni che dovrebbero soddisfare. Non sono in grado di coprire tutte le esigenze. Lipsky parla dell'elasticità della domanda. La domanda di azione pubblica si basa su quella dei cittadini. Lipsky dimostra in modo convincente che c'è sempre una carenza di offerta in relazione alla domanda. Ad esempio, una nuova offerta di alloggi creerà una corrispondenza sul lato della domanda della popolazione. La domanda di azione pubblica supera sempre l'offerta di servizi o servizi. I SLB sono in una posizione in cui devono razionare sistematicamente un'offerta. Nel campo delle politiche sociali, ciò mira ad invertire il problema. La questione non è quale sia la misura giusta per il beneficiario, ma qual è il beneficiario giusto per la misura. Le strategie di coping sono strategie che permettono di "affrontarle".
  • ambiguità/conflitto di obiettivi politici e organizzativi: le SLB devono affrontare obiettivi che possono essere ambigui, non molto specifici o, in altri casi, possono essere contraddittori. Alcuni obiettivi possono insistere sulla missione di servizio pubblico, altri sulla riduzione dei costi. Si tratta di un elemento strutturale nel lavoro del SLB.
  • incapacità/difficoltà a misurare le loro prestazioni: non tutto è quantificabile. Alcune cose sono molto più facili da misurare di altre. Possiamo misurare i risultati, cioè la produzione amministrativa, ma non possiamo misurare il risultato, che è il risultato per la società. Molto spesso, le SLB vorrebbero mettere in evidenza elementi difficili da misurare.
  • paradossale natura dei "clienti" (non possono rivolgersi altrove + è necessaria una cooperazione attiva): è paradossale. I clienti SLB non possono rivolgersi ad amministrazioni alternative. Parliamo di "clienti", ma non sono clienti volontari e nella maggior parte dei casi non hanno altra scelta che andare altrove. Se vogliamo cambiare le persone ("le persone che cambiano") ci deve essere la collaborazione della persona, se ci si aspetta che la persona sia uno stakeholder, il risultato dell'azione diventa più problematico e imprevedibile perché dipende anche dalla buona volontà della persona.
  • natura del ruolo delle SLB: il ruolo della categorizzazione ("people-processing") è un ruolo che deve essere conciliato con il ruolo di aiutare e sostenere le persone. D'altra parte, l'SLB ha un ruolo di confine ("attori di confine") nella posizione di intermediari, che è anche, necessariamente, delicata.

Tesi centrale : « street-level bureaucrats as policy makers »

La tesi centrale di Lipsky è molto forte. Le decisioni dei GLA non sono ovvie, non sono applicazioni meccaniche, a volte è necessario trovare strategie per andare avanti e quindi i GLA stabiliscono routine e strategie specifiche per la gestione delle condizioni di lavoro. Queste decisioni, routine, strategie e trucchi messi in atto dalle SLB diventano "politiche pubbliche". Per Lipsky, per comprendere la politica pubblica, è necessario esaminare le pratiche sul campo e vedere che tipo di servizio viene effettivamente fornito ai cittadini. E' una tesi sui responsabili politici.

« I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers. »

« Policy making role » : deux dimensions

Questa tesi si divide in due dimensioni principali.

1) discrezionalità nelle decisioni riguardanti i cittadini con un'ampia definizione del concetto di "discrezione"

La discrezione è la "libertà di agire e giudicare da soli". C'è la possibilità che quando una regola viene applicata, possa essere interpretata in un certo modo. L'SLB ha sempre un potere discrezionale, che a volte può essere chiaramente riconosciuto e a volte non in modo informale. La capacità di interpretare una regola è "la flessibilità di decidere qualcosa all'interno di un quadro normativo più generale". Esiste un potere discrezionale nell'applicazione dell'ordine pubblico. Le decisioni possono incidere profondamente sulla vita dei cittadini.

Per Adler e Asquith in Discretion and power pubblicato nel 1993, il potere discrezionale applicato ai funzionari pubblici è "Un funzionario pubblico ha potere discrezionale quando i limiti effettivi del suo potere lo lasciano libero di scegliere tra possibili linee di azione o inazione". Le SLB hanno il potere discrezionale di determinare la natura, il volume e la qualità dei servizi da fornire e le sanzioni da imporre.

Il potere discrezionale delle SLB non è affatto una libertà totale. È un potere che fa parte di un contesto in cui esistono molte norme e regole che vincolano e inquadrano il potere discrezionale delle SLB con un quadro legislativo, un quadro normativo, regole organizzative, direttive gerarchiche, procedure, ma anche norme e valori a livello di gruppo organizzativo e di gruppo professionale. Ciò non significa che non ci sono preferenze personali, ma che possono verificarsi in un contesto. È in mezzo a questi elementi che la SLB è chiamata a svolgere la sua attività.

La questione è che tipo di controllo democratico può essere esercitato sulla SLB. La capacità di controllo è spesso debole per due ragioni principali:

  • asimmetria informativa: il potere politico non dispone di informazioni sufficienti sull'attività sul campo della SLB per poter monitorare efficacemente le attività.
  • difficoltà di rendere tutto visibile al potere politico: il potere politico può rendere visibili solo alcuni aspetti del lavoro delle SLB, ma non può rendere visibile l'intero lavoro delle SLB.

Come risultato di questi due elementi, Lipsky ritiene che la possibilità delle autorità di controllare il GLA sia limitata. Meyers e Vorsanger mostrano nel capitolo XIX intitolato Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy del lavoro Handbook of public administration

pubblicato nel 2003 che i GLA operano in un contesto vincolante. Per quanto riguarda le regole organizzative, in tutte le organizzazioni, ci sono un'abbondanza di regole e procedure per cercare di controllare il lavoro del GLA. Spesso, l'abbondanza di regole è tale che è impossibile obbedire a tutte le regole, hanno il potere di scegliere le regole che useranno. Nella maggior parte delle organizzazioni o servizi dove ci sono GLA, c'è una mancanza di risorse. In questo caso, occorre trovare una strategia per superare l'inadeguatezza delle risorse. Spesso, questo viene fatto per selezionare i beneficiari che otterranno i migliori risultati. Un'altra possibilità è quella di adottare forme di routinizzazione del loro lavoro. Non abbiamo intenzione di individualizzare il servizio alle circostanze individuali e personali di tutte le persone, ma di fare routine favorendo un'applicazione burocratica del lavoro sul campo. C'è una difficoltà a controllare completamente la SLB, ma allo stesso tempo, la SLB non può fare tutto ciò che vuole, la discrezione è un potere relativo. Per Lipsky, "la discrezione è formalmente circoscritta da regole e da una vigilanza relativamente stretta".

2) Autonomia relativa delle SLB in relazione all'autorità dell'organizzazione.

Per Lipsky, c'è una divergenza di interessi e risorse tra le SLB e i capi dipartimento o manager. Finché non hanno gli stessi interessi, esiste un potenziale di resistenza per resistere alle ingiunzioni dei capi dipartimento o addirittura al contenuto delle politiche pubbliche.

Attraverso strategie e risorse di resistenza

  • rifiuto di svolgere determinati compiti: attenersi alle specifiche;
  • mantenere il minimo richiesto;
  • esecuzione volutamente rigida del lavoro: non comunicare informazioni;
  • possesso di competenze chiave/informazione: disponibilità a monopolizzare l'informazione;
  • posizione di bassa osservabilità dei comportamenti: questo rende ciò che accade nell'interazione faccia a faccia qualcosa che molto spesso può rimanere nella coppia, non essere osservato e non dare informazioni di cui sopra.

« In street-level bureaucracies, the resources of lower-level workers are greater than those often possessed by subordinates in other work contexts » »

— Lipsky

Esistono due tipi di differenze tra le SLB e i manager:

  • Priorità professionali: i manager considereranno che la missione delle SLB è di raggiungere risultati che corrispondono agli obiettivi dell'organizzazione (cultura manageriale), mentre le SLB preferiscono gestire il carico di lavoro in base alle preferenze personali o agli standard professionali (etica personale o cultura professionale). Con l'assicurazione contro la disoccupazione, la norma manageriale è di reintegrare le persone il più rapidamente possibile. I SLB che sono in contatto con i disoccupati, i beneficiari, possono decidere di dedicare più tempo alle valutazioni personali. Il potere discrezionale esiste, ma non sempre viene utilizzato contro il potere dei dirigenti o le aspettative delle autorità di vigilanza. Una prima linea di tensione/conflitto è che i meccanismi di case management (CMM) possono essere in contrasto con gli obiettivi della politica o dell'organizzazione (manager).
  • interessi propri: i dirigenti hanno interesse a controllare/ridurre il potere discrezionale delle SLB attraverso direttive o limitando il contatto delle SLB con i cittadini, mentre le SLB faranno tutto il possibile per mantenere/estendere la loro autonomia professionale. Esiste una seconda linea di tensione/conflitto tra la difesa delle prerogative discrezionali e il controllo gestionale.

Il potere della SLB è presentato da Lipsky come molto importante, ma è un potere che esiste e può sempre essere distribuito in diverse direzioni. : « SLB will use existing regulations and administration provisions to circumvent reforms which limit their discretion ».

Meyers e Vorsanger in Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy distinguere le questioni normative e valutative dal potere discrezionale dei SLB:

  • governance democratica: quale legittimità democratica del potere discrezionale della SLB? Ciò solleva interrogativi sulla legittimità della politica. Si tratta di una questione molto importante. O non hanno alcuna legittimità, o, poiché sono quelli che hanno il legame diretto con i cittadini e gli utenti, sono quelli che hanno la competenza professionale e possono sapere quale sia il miglior servizio possibile, la qualità del servizio o del servizio.
  • parità di trattamento rispetto all'individualizzazione dei servizi in un contesto di risorse limitate e difficoltà di controllo della qualità dei servizi: qualsiasi politica pubblica dovrebbe mirare a garantire che tutti i cittadini abbiano accesso alle risorse. Ci possono essere due atteggiamenti nei confronti di questa tensione, o contro la parità di trattamento con privilegi o favoritismi, o si può dire che sono esperti nel loro campo e quindi in un contesto di risorse inadeguate. Alcuni GLA sono in grado di garantire che i benefici raggiungano le persone che ne hanno più bisogno.
  • ruolo discrezionale delle SLB e l'efficacia politica: se l'efficacia politica è considerata lealtà alla politica, il suo scopo e l'efficacia, allora il potere discrezionale e catastrofico. In questo caso, il lavoro del GLA è quello di migliorare la legge. Una pratica a diretto contatto con la domanda dei cittadini dovrebbe essere meglio adattata a questa domanda. Secondo la definizione di efficacia politica, se l'efficacia politica è quella di applicare la legge nel modo più fedele possibile, la discrezione è un disastro. È una questione di efficacia politica.

Illustrazione empirica: Riforme di politica sociale negli Stati Uniti

Dans cette étude de cas, la réforme analysée est la « WORK PAYS » POLICY. Les destinataires de la réforme sont ceux qui reçoivent l’argent de la AFDC (Aid to Families with Dependent Children, AFDC). Le but est d’influencer leur rapport au monde du travail, ce que Meyers, Glaser et MacDonald dans On the front lines of welfare delivery: are workings implementing policy reforms? publié en 1998 résument comme « promote work over welfare and self-sufficiency over welfare dependence ». Le contenu est un mélange d’incitations au travail et de désincitations à l’aide sociale. C’est un programme de changement de la politique sociale avec un passage du WELFARE au WORKFARE (« It always pays to work! »). Pour pouvoir mettre en œuvre cette réforme, il faut convaincre les bénéficiaires, mais aussi des SLB pour relayer la réforme.

Les questions de recherche sont de savoir qu’est-ce que la politique « WORK PAYS » implique pour le travail des SLB locaux et quelles activités sont théoriquement attendues d’eux ? D’autre part, une autre question est quelles transactions/interactions ont effectivement eu lieu entre les SLB et les clients (récipiendaires de l’AFDC) et si celles-ci étaient-elles conformes aux objectifs principaux de la réforme.

La démarche méthodologique est intéressante. La première question de recherche est la construction d’un modèle hypothétique des relations SLB-clients. La deuxième question est l’analyse du contenu des interactions et des entretiens de face-à-face SLB-clients dans quatre comtés représentatifs, avec des observations des interactions de face-à-face et des entretiens semi-directifs avec des SLB.

Les principaux résultats de la première question sont que les SLB doivent transmettre des informations spécifiques à savoir l’existence de nouvelles règles, les nouvelles opportunités de combinaison WORK-WELFARE, les nouveaux programmes d’entraînement/soutien ainsi que les relations complexes entre programmes. Les SLB doivent utiliser une discrétion « positive » afin de faire comprendre le changement de la politique et individualiser le traitement des clients.

Les principaux résultats de l’étude empirique sont de savoir si les SLB ont transmis ces informations. Les résultats sont que cela se passe rarement, le mot d’ordre « it pays to work » n’est jamais mentionné et la domination de l’ancienne culture (test de l’éligibilité) est persistante. Selon un agent d’un service étudié, « It would be a waste of time to tell every client about those work programs. They are not thinking about work when they come in here. They want their check ».

À la question est-ce que les SLB ont exercé leur discrétion positive, on voit qu’il y a un usage très peu courant (25% des interactions seulement – cf. Table 2) et une perpétuation d’interactions « routinisées ». Pour expliquer ces résultats, il faut comprendre qu’il y a une inadaptation des ressources à disposition et une incompatibilité avec le rôle professionnel.

Les conclusions interrogent deux questions. Quid de la mise en œuvre de la politique « WORK PAYS » ? Oui au niveau technique et légal, mais non au niveau du terrain (faible conformité des transactions SLB/clients avec les objectifs de la politique). Cette étude montre que ce n’est pas une mauvaise volonté des SLB. L’explication mise en avant est plus intéressante faisant appel à différentes conditions de travail. Il y a les conditions de travail. Les auteurs montrent que les agents n’avaient pas le temps à disposition pour accomplir les nouvelles tâches dans un même temps de travail. Il y avait également un problème d’argent. En plus, il n’y avait aucun indicateur de performance portant sur les nouvelles missions faisant que l’attachement à une nouvelle culture ne comporte aucune prise de risque pour les SLB alors qu’ils étaient évalués sur les anciennes tâches. Il y a différents facteurs que l’on peut mettre en avant relevant des conditions de travail, de l’attachement à une ancienne culture et relevant à une incompréhension de la nouvelle vision de l’État social.

Apports et limites de l’approche

Les apports de ces approches à l’étude de l’administration publique sont l’analyse de la désagrégation du concept d’administration publique (AP), c’est une manière de réhabiliter les petits fonctionnaires, donner de l’intérêt pour le fonctionnement concret et quotidien de l’administration publique, ou encore donner une perspective dynamique et relationnelle de l’administration publique.

À l’étude de la mise en œuvre des politiques publiques, en termes d’apport, on voit qu’il y a des ouvertures à de nouvelles perspectives de recherche notamment concernant le rôle politique de la « basse » administration. D’autre part, cela engendre une analyse fine des politiques publiques à « État au très concret » comme le confèrent les ouvrages de Dubois ou Weller.

Les critiques et limites sont d’abord qu’il y a un niveau de généralité important à risque de négliger le poids des contextes professionnels spécifiques, il y a une absence des fonctionnaires de niveau intermédiaire, il est plus intéressant de faire appel à toute la chaine d’exécution. Il y a souvent dans les études SLB une « zone floue » sur les conditions du pouvoir discrétionnaire des SLB, comme le stipulent Meyers et Vorsanger, avec une variété des sources de contrôle et une variété des contextes de mise en œuvre. D’autre part, il y a un très fort trade-off méthodologique entre des études de cas traditionnelles et des enquêtes larges.

Pour Meyers et Vorsanger dans Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, « Front-line workers in public agencies play an important but often overlooked role in the shaping of policy delivery, output and impact. They have been overlooked by many policy officials, who are surprised by the nondelivery or distorted implementation of their policy directives. They have been overlooked by scholars of the policy process, whose interest often ends with the adoption of these directives. (...) Giving more prominent attention to the activities and influence of SLB will enrich our understanding of implementation successes and failures. But crediting those successes and failures to street-level bureaucrats alone, can easily distract us from an analysis of the political, policy design and organizational factors that shape their actions ».

Références