Provisional measures
This is an incidental procedure. It is not with infinite surprise that we can see in the 1978 Regulations of the Court, under section "d", which has the eloquent title of "incidental proceedings", in subsection number 1, the title is "provisional measures". In French, the term "mesures conservatoires" is used, in Italian "misure cautelari", in German "einstweilige Maßnahme".
Concept
What is the purpose of these provisional measures? If we mean the term "provisional measures" or "mesures conservatoires" which means "mesures provisoires", what could be the justification for an incidental procedure, which means that we are in the context of a main procedure, a case has been brought before the Court and we are somewhere between the time of the request and the time of the final decision. Now, there is this procedural incident with precautionary measures. What could be the purpose of provisional measures? What is the danger if there is no provisional measures?
It is sometimes necessary to safeguard the very object to which the proceedings relate, or else, in a more general but not false formula, to ensure that the subjective rights in question are protected or safeguarded. Consider a proceeding before a domestic court involving an object X whose ownership is disputed and where the procedure is lengthy and sometimes years, and it is quite conceivable that a defendant who does not want to give this object to the plaintiff because the two have hated each other for years can, of course, especially if he anticipates that he will lose, destroy the object of the dispute or sell it to others or otherwise make provisions on the object of the dispute which would mean that the judgment given by the court against him could no longer be executed. Because if it is a work of art and it is the subject of the dispute, we could take a measure that would be a conservatory measure meaning that we would raise the object to put it in a deposit for example during the time of the judgment.
But there is also something else in provisional measures. There are basically two things in provisional measures. One is more a matter for the Court than for the parties, safeguarding the subject matter of the proceedings, this mainly safeguards the rights of the States concerned or the parties, it is usually the parties who ask the Court to indicate provisional measures.
If there is a dispute, especially if the parties are acrimonious or towards each other, it also happens to States, but it can also depend on the subject of the dispute. If the subject of the dispute concerns military operations in a border region, such a dispute can quickly and effectively escalate. The entire peaceful procedure before the Court could be put at risk because if a military confrontation escalates, a settlement of disputes with a judgment of the Court and with a chance of execution decreases accordingly. There is therefore also a public interest in the Court being able to intervene relatively early and try to calm the waters.
These are the two objects recognized for provisional measures. The first object is mainly in the interest of the parties, even if the Court obviously has an interest in protecting the object of the dispute, the second is mainly a public interest, i.e. an interest to which the Court itself must pay attention. This refers to Rule 73 et seq. of the Rules of Procedure.
Basis of jurisdiction (Article 41 of the Statute of the Court)
Request for the indication of provisional measures (Art. 73 of the Regulations of the Court)
When can the Court indicate provisional measures?
The term "indicate" is a term that comes directly from the Statute in its Article 41, which stipulates that "The Court shall have the power to indicate whether it considers that the circumstances so require which provisional measures of protection of the rights of each party should be taken". The second paragraph concerns the notification of these measures.
As to the Court's ability to indicate such measures, the Statute is not clear because in 1920, the Court's ability to indicate provisional measures under its own authority was a relatively bold innovation, as it indicated to States what they should do, if necessary even before they had decided on jurisdiction and still delicate. That is why many questions were left open in 1920 and in 1945 the provision was taken verbatim from the Statute of the former Court. This means that it has not been further specified.
The term "indicate" is an imprecise term because it correctly indicates the process, but it says nothing about the Statute. The Court has the power to indicate, but is this binding or not, to indicate is neutral in this respect and tells us nothing. This is not the formula "The Court has the power to impose on the parties".
On jurisdiction, there is nothing specific either, only the phrase "if it considers that the circumstances so require". If the Court considers that the circumstances do not require it, it will not indicate provisional measures, and that is an understatement.
It is therefore outside the texts in the first place, the Regulation is only a rationalisation of the Court's practice, it is therefore first of all outside the texts that the Court has had to meet the conditions to which these provisional measures have had to respond on a whole series of plans and already on the first of them, which is to know when it can indicate them. A Court of Justice does not like to be in discretionary because it immediately has the smell of politics. This may be appropriate for a political body, the judge does not feel comfortable because between discretion and arbitrariness he will always fear falling into the latter and his training as a lawyer and judge does not predispose him to it.
What is the fundamental problem facing the Court with regard to jurisdiction to indicate provisional measures? In simpler terms, what question should the judge in The Hague ask himself to the ICJ to know when he can indicate such measures, what are the problems he is facing at that time, what are the data he must balance, because in the procedure, it is basically always about that.
On the one hand, these measures must be indicated and, if necessary, as soon as possible, if the subject of the dispute is in danger, an attempt must be made to protect it as quickly as possible, the longer we wait and the more irremediable the situation may have occurred and at that point the whole exercise becomes illusory. The same applies to the aggravation of the dispute, if there is a risk of aggravation, action must be taken immediately.
Ex officio indication of provisional measures (Art. 75 of the Regulations of the Court)
What is the problem in making this kind of observation to States? A State may file a request and at the same time request provisional measures. Does the Court have jurisdiction at this stage? We don't know anything about it, maybe it isn't even at all, and the request is purely vexatious. This is not obvious to the Court, it makes it difficult for it to indicate such measures when it does not know whether it has jurisdiction because to determine whether it has jurisdiction or whether the application is admissible, it is a complex matter, it is not determined at the very beginning of the case, it must be examined, it requires documents, it requires States to submit arguments and it requires a large number of cogitations, but also the translation of acts.
This is the tension between the interest in acting quickly because circumstances require it and the need to respect the Court's area of jurisdiction, which is not to speak about everything, but only when it is authorized to do so because it is precisely a question of jurisdiction and we cannot know that at this stage.
Conditions
Prima facie jurisdiction
Prima facie jurisdiction The Court, in its case law, has explained to us for a long time in reality, as far as the International Court is concerned, we already find it in its first orders in the 1950s with the provisional cases, in particular with the Iranian Oil Company case, which is a magnificent case between the United Kingdom and Iran where Mossadegh, who was the Prime Minister of Iran at the time, who had studied at the University of Neuchâtel, did his thesis there, pleaded himself again before the Court because he was a lawyer. In this case we already find the Court's vocabulary which states, and this is the main criterion for indicating provisional measures, first of all, from the point of view of jurisdiction, the Court must be able to convince itself that it has prima facie jurisdiction.
There must be a preponderance of probability, more likely than not. This means that if it is more likely that the Court will have jurisdiction, it must, at that time, make room for urgency and indicate these measures because it is more likely to arrive at a substantive judgment than it is likely not to succeed because it is necessary to protect that substantive judgment. If, on the other hand, it is more likely not to be competent, that it is likely to be, then it is preferable to respect the rights of the defendant and not to infringe on his sovereignty by indicating measures when it is more likely not to have the right to express oneself to him that it is likely to be competent to express oneself to him. It's a pretty ingenious balancing act.
There are also other conditions for indicating provisional measures, there is not only this prima facie jurisdiction. The Court has not considered prima facie admissibility at this stage, because prima facie admissibility will be even more complicated at the determination stage. As these are more substantive issues, she has so far avoided getting into this.
All international courts, such as those for the law of the sea in Hamburg, also have provisional measures that are substantially similar to those of the Court, more than that, including in arbitration, investment arbitrators have very often drawn inspiration from the International Court's procedure in various and varied matters, including provisional measures. What we are discussing here has a slightly more general value than the law of the Court.
The problem of prima facie jurisdiction, as always in procedural matters, to balance divergent requirements, to balance them in a sufficiently sensible way. The two aspects that had to be balanced in this matter were, on the one hand, rapid action to make provisional measures meaningful, and on the other hand, the requirement not to encroach on the rights of States when the Court has not yet ensured that it has jurisdiction. Hence this intermediate figure of prima facie competence which gives rise to the predominant probability of competence. This is not the only criterion that the Court must verify before it can indicate provisional measures. There are others, including one other.
This other criterion, which is very old already, can be found in the first cases of the Court already developed by the Permanent Court, but if we leave it to the current Court, since the 1950s, particularly with the Anglo-Iranian Oil Company case in 1952, it is the criterion of irreparable prejudice. Provisional measures are only indicated in principle when the damage resulting from their non-indication appears to the judge to be irreparable. It is a notion that is sometimes complicated to define because one may wonder what "irreparable" means in law. In the very strict sense of the term, nothing is irreparable since it is always possible to make reparation, for example by way of compensation, but obviously this is not the purpose of provisional measures to allow the object of the dispute to be destroyed and then to allow it to be liquidated by equivalent financial or pecuniary measures.
To simplify the issue and move forward, to get to the heart of the matter. We have previously discussed the justification for provisional measures. Their fundamental justification is to ensure that the final judgment, if it were to be rendered in favour of the plaintiff, would not lose its usefulness and meaning. That is, the subject-matter of the dispute is not destroyed or altered to such an extent that the Court's decision could no longer ultimately be properly implemented. It is this criterion that must be considered in relation to the subject matter of the dispute in order to determine whether the damage is irreparable or not. The criterion is therefore legal and requires some assessment.
Risk of irreparable harm
The criterion of irreparable damage is very close to emergency. The measures must appear urgent so that the Court can indicate them even before, if necessary, it has discharged its jurisdiction. If the measures do not appear to be urgent, i.e., if it seems that one could perfectly well allow time to see them coming and indicate them later, this amounts to saying that the damage prospected is not irreparable and at that moment, the Court refrains from indicating the measures because it would be unnecessarily impious on the rights, normally of the defendant.
It appears, and this is an area that goes beyond jurisdiction and is close, that the measures indicated must be likely to preserve the subject matter of the dispute and maintain the usefulness of the final judgment should it ever be delivered. It's a causal problem. The measures requested, or in any event the measures which the Court indicates, must appear to it to be appropriate for that purpose, namely to preserve the subject-matter of the dispute. Measures that would go beyond this goal, or worse still, that would not be suitable for the insured, are not indicated by the Court, they are foreign to the subject matter of the dispute and therefore within the scope of the Court's jurisdiction. It is thus perfectly possible to ask that, under domestic law, an object be placed under cover if one wishes to see it protected against possible destruction or evacuation, one would not see in what sense measures affecting the privacy of the other person, prohibition to move beyond a certain radius, etc., could be useful in order to preserve this object of the dispute, and the judge would not indicate such measures.
Finally and negatively. The International Court this time has not so far paid much attention to the plausibility of substantive rights. This is not a jurisdictional issue here. Jurisdiction is a question of prima facie jurisdiction in matters of provisional measures. What about substantive rights? Should they too appear plausible prima facie, should the rights invoked by the claimant also appear to be founded with a greater probability than the opposite? So far, the Court has not developed any case law in this respect and has refrained from entering into the question of the plausibility of substantive law. And that is understandable, because jurisdiction is a matter, as we have seen, that can be decided, not always, but in the vast majority of cases, at the preliminary stage. In the event of a dispute, it should, unless there is a very specific exception, express itself on the plausibility of the right invoked, which is very difficult at the first stage, because the Court does not have the necessary elements to do so, and it is understandable that in these circumstances it is very reluctant to commit itself to it, because, in addition, it would annoyingly give indications on its own conviction. It would give, from the very beginning, to both parties to the proceedings, an indication as to whether it believes in the goodness of the case or not. A court, particularly an international one, does not like to give its indications too early in the proceedings and thus give the impression of already having a bias when it does not yet know the arguments that will be presented later at the stage of the exhibits on the merits, and if necessary, even further specified at the time of the "oral arguments". The reality is that these pleadings at the International Court of Justice are presented orally, but in writing. It's quite particular, you read a text in court when you plead and you can't have the time to do anything else. However, it is possible to take a few small liberties, especially when there is no time, it is possible to shorten it. In principle, it is a text because it must be translated and it is translated simultaneously, the translators prepare themselves beforehand, it is not possible to improvise all the more since we represent States and it is not possible to say if it goes through the head. States must first read what is to be said and endorse each word. Therefore, it is not possible to speak freely.
It is unlikely that in the coming years, the Court will develop this branch of the plausibility of the law, undoubtedly, it will do so at most if the substantive law were to appear to be totally fanciful. Then, perhaps one day there would be a precedent where the Court would refuse to indicate provisional measures for that reason. She will not admit that it would be because of the plausibility of the law, if she finds another reason not to indicate these measures, particularly the absence of urgency, she will prefer to hide behind the conservative and well-assured circuses of her case law.
First of all, from whom can or should the request for the indication of provisional measures emanate? The answer can be found in the Court's Rules of Procedure. Incidental proceedings shall be opened with subsection 1 of section "d", entitled "provisional measures" in articles 73 et seq. Article 73, the very first, in the first paragraph already begins by clearly stating who, in legal terminology, is actively entitled to request such measures: "a party may submit an application for an indication of a provisional measure". It also means, on the other hand, that States that would participate incidentally in the proceedings, but without becoming a party to the proceedings, are not entitled to request such measures.
Who are other States participating in the proceedings without becoming a party? These would be States that do not have active legitimacy to request provisional measures because they have not gone to the proceedings. These are the interveners, in particular within the meaning of Articles 62 and 63 of the Staff Regulations. The States parties to the proceedings, i. e. plaintiff and defendant, and these may include several plaintiffs and defendants, such as the case of the legality of the use of force in which Serbia brought a case against 10 NATO States. States Parties to the proceedings may submit several requests for the indication of provisional measures. This means that if the Court rejects the first request in this sense, it does not in any way mean that these States or the State concerned, or the State which made the first request for the indication of provisional measures, will almost always be the plaintiff, but the defendant may also do so in a counterclaim, that these States may not repeat, return, request again provisional measures and this is understandable because the Court will have rejected the first request, particularly as regards the lack of urgency. But the situation may also change at any time, and therefore the Court may have to reconsider the issue with new elements.
There have been lengthy proceedings, and we can think of the genocide case between Bosnia and Serbia before the Court, a procedure that lasted thirteen years, during which the requests for provisional measures fell much like snow in winter and in addition to both parties. The Court had to say in this case that it did not want to indicate any additional measures, it reminded the parties that it had already indicated such measures and that it was time to implement them before requesting further measures. In any case, the Regulation provides that provisional measures may be requested again as in Article 75(3) of the Regulation.
It is also possible to claim counterclaims, i.e. the defendant may also re-claim remedies from the plaintiff in the proceedings. Moreover, independently of the parties to the proceedings, the Court may also indicate provisional measures of its own authority. It therefore does not depend on the request of one or more parties, it may also, of its own motion, indicate the measures it considers necessary. Article 75§1 stipulates that "The Court may at any time decide to examine ex officio whether the circumstances of the case require the indication of provisional measures that the parties or one of them should take or enforce". The Court can therefore indicate such measures, it will do so in accordance with its case law established more or less since the cases in the mid-1980s, namely Burkina Faso - Mali with the border dispute case in 1985, and the Nicaragua case in 1983 at the time of the provisional measures. The substantive judgments in these two cases are both in 1986. The Court has therefore done so since that time in order to preserve not so much the subject matter of the dispute, but rather to ensure that the dispute does not escalate.
The Court considered that when relations between the parties are further extended by unilateral actions, in particular armed actions, the chances of success of the judicial settlement and ultimately the judgment that the Court may deliver drastically decreases and that consequently, as it is better to prevent than to cure, the Court takes the lead and tries to indicate the measures likely to calm the parties. In the two cases mentioned above, these were military operations. In the Burkina Faso - Mali case, there were tensions at the border between the two States, which was a delimitation dispute. Since then, the Court has indicated such measures, it does so with a certain parsimony, but does not deprive itself of them. As Article 75§ 1 indicates, the measures that the Court will take on its own initiative may concern both parties, as was the case in the situation between Burkina Faso and Mali, but may also concern a party if it is mainly to one party that certain conduct likely to lead to de-escalation must be indicated. The Court tries to indicate neutral measures as much as possible even when it refers to a particular State, it prefers to indicate provisional measures formulated for both parties and then each of the parties will recognize itself behind them. The Court is not obliged to do so, it can also address measures to a party, which is always a little more problematic from its point of view because it is "a little" discriminatory.
Emergency
Un autre point de procédure est la priorité des demandes en mesures conservatoires. S’agissant de demandes urgentes, la Cour leur donne toute la priorité nécessaire et cette priorité ne relève pas uniquement de son bon vouloir ou de sa discrétion, mais également d’une base réglementaire. L’article 74§ 1 du règlement est très clair stipulant que « La demande en indication de mesures conservatoires a priorité sur toutes autres affaires ». Cela signifie que la planification de plaidoiries par exemple devant la Cour, souffre ces dernières années de plus en plus d’aléas parce qu’il arrive qu’au tout dernier moment, la Cour se voit confrontée à une demande en indication de mesures conservatoires, et à ce moment-là, soit la Cour doit simplement rester encore pendant des jours alors qu’il devrait y avoir des vacances judiciaires, ou alors, tout simplement des audiences planifiées doivent être repoussées au dernier moment, ce qui est plus fâcheux pour les États qui cherchent à faire avancer l’affaire devant la Cour.
Dans des cas extrêmes, il est arrivé que le président de la Cour ait dû faire une conférence téléphonique afin de pouvoir indiquer des mesures conservatoires dans les douze heures, c’est-à-dire en moins d’une journée ; étant donné que l’Allemagne avait porté devant la Cour tardivement l’affaire des frères LaGrand qui devait être exécutés au Texas, l’Allemagne faisait valoir que toute la condamnation était douteuse parce que les deux frères d’origine et de nationalité allemande n’avaient pas pu obtenir le secours consulaire de l’Allemagne si bien que leur défense aurait été mise en difficulté. Dans le cas où il faudrait refaire un procès et redéterminer leur culpabilité, s’ils ont déjà été exécutés, cela est compliqué du point de vue de l’urgence et du point de vue du dommage irréparable. Étant donné que le délai était extrêmement court, le président a dû contacter les autres juges par téléphone et en urgence qui n’a pas eu lieu l’effet escompté, parce que le Texas a fait opposition non pas contre la Cour, mais contre Washington. L’administration américaine voulait faire exécuter l’ordonnance de la Cour et le Texas a refusé l’ordre du gouvernement central stipulant que le Texas est indépendant dans ses affaires judiciaires. Les frères ont été exécutés. Parfois, la célérité confine à la frénésie. Douze heures sont très courtes pour exécuter une ordonnance, il se trouve que les présidents ne peuvent même pas être au siège, c’est pourquoi il faut téléphoner et on peut espérer que les communications téléphoniques fonctionnent à ce moment-là.
Caractère plausible du droit dont la protection est recherchée
La Cour indique les mesures conservatoires dans une ordonnance. Pourquoi une ordonnance ? Les ordonnances sont réglées à l’article 48 du Statut et 44 et suivant du Règlement. Qu’est-ce qu’il y a comme acte judiciaire à la Cour. Il y a des ordonnances, des arrêts, des jugements ou encore des décisions.
Qu’est-ce qui distingue une ordonnance d’un arrêt ? Et pourquoi donc, ici, la Cour prend-elle des ordonnances invariablement ? Il n’y a pas d’arrêt sur les mesures conservatoires et il n’y en aura pas, cela serait une erreur juridique. Pourquoi c’est une ordonnance et ce n’est pas un arrêt, ce qui implicitement ici nous indique peut-être quelle est la différence fondamentale entre les deux actes. En anglais, on parle de « order » pour une « ordonnance » et « judgement » pour « arrêt ». Il n’est pas possible de recourir contre les ordonnances, mais peut-on recours aux arrêts de la Cour ? Il est possible de recourir contre les arrêts de la Cour dans un cas très spécifique comme la demande en révision et l’interprétation des arrêts comme aux articles 60 et 61 du Statut.
Comme il y a la possibilité de « recours » contre les arrêts, il y a aussi la possibilité de faire réviser des mesures indiquées dans des ordonnances et notamment en demandant leur modification par de nouvelles demandes. Le point capital de la différence est ailleurs.
Lien entre le droit protégé et les mesures demandées
À quoi sert une ordonnance ? En quoi est-ce que les tribunaux prennent des ordonnances ? S’il y a des arrêts, alors la Cour devrait prendre des arrêts, pourquoi inventer une autre catégorie. Il y a une raison. L’ordonnance se sont des indications de procédure comme, par exemple, fixer des délais pour les mémoires, contre-mémoires ou encore dire lorsqu’il y aura les plaidoiries, toutes ces choses doivent être faites afin d’accompagner la procédure ; on ne fait pas dans un arrêt, mais dans une ordonnance. La différence entre l’ordonnance et l’arrêt est que l’arrêt est basé sur le principe du contradictoire. Il n’y a un arrêt que lorsqu’il y a un différend, cela veut dire qu’il y a une partie qui prétend une chose et l’autre qui s’y oppose. À ce moment-là, la Cour tranche, elle le tranche par un arrêt, elle a entendu les deux parties, les arguments contradictoires et elle tranche par un arrêt. Cela est un arrêt et cela doit être toujours un arrêt, cela ne peut pas être une ordonnance lorsqu’il y a le contradictoire. En revanche, lorsqu’il y a des mesures d’accompagnement de la procédure où il n’y soit pas de différend, les parties sont d’accord sur une date déterminée afin d’ouvrir quelque chose ou alors c’est la prérogative de la Cour sans même avoir entendu les parties de fixer quelque chose comme, par exemple, dire telle date pour le dépôt des mémoires, cela, elle le fait toujours dans l’ordonnance ce qui est juridiquement différent par rapport à l’arrêt parce que l’arrêt étant basé sur le contradictoire passe en chose jugée en principe. L’ordonnance qui n’est pas basée sur le contradictoire ne passe pas en chose jugée et peut par conséquent être modifiée à tout moment.
Les parties peuvent présenter à répétition des demandes en mesure conservatoire, elles peuvent précisément le faire parce que l’ordonnance précédente n’est pas chose jugée définitive. C’est la raison pour laquelle la Cour ne mettra jamais des mesures conservatoires dans un arrêt, cela serait une erreur juridique double. D’abord parce qu’il n’y a pas nécessairement le contradictoire, étant donné qu’il s’agit de mesures très urgentes, il n’y a pas le temps de formaliser une procédure où les différentes parties prennent position de manière cristalliser, et deuxièmement, mais si cela était le cas que les partis avaient des visions contradictoires et les avaient exposées à la Cour pour qu’elle tranche, cela ne serait tout de même pas un arrêt dans le sens qu’il s’agit ici du cas particulier de mesures qui doivent être modifiées. Ce qu’il est propre de faire est de le faire dans une ordonnance accompagnant la procédure et c’est ainsi que la Cour procédure. Donc, il y a toujours des ordonnances, ce qui laisse une entière flexibilité dans la matière.
Ces ordonnances ont également un autre avantage. Comme les ordonnances sont greffées sur la procédure en cours, elle tombe automatiquement avec la fin de la procédure, et il n’y a pas besoin de refaire une ordonnance pour mettre fin à une ordonnance précédente. Si on indique des mesures conservatoires, elles continuent à courir tant que la Cour ne les a pas modifiées jusqu’à la fin de la procédure, c’est-à-dire jusqu’à l’arrêt final. Après l’arrêt final, il n’y a plus besoin de maintenir des mesures conservatoires parce que maintenant il y a le jugement et c’est qui doit être exécuté et rien d’autre.
La Cour n’a pas besoin d’indiquer ou d’adopter une nouvelle ordonnance afin de dire que les mesures conservatoires sont terminées. Cela serait évidemment le cas si c’était un arrêt, il faudrait avoir un nouvel arrêt ou il faudrait insérer dans l’arrêt principal une clause pour mettre hors de fonction les mesures conservatoires indiquées avant. Mais cela n’est pas nécessaire étant donné qu’il s’agit d’une ordonnance, elle se greffe sur la procédure. Dès que la procédure est terminée, elle n’a plus d’objet, elle tombe donc automatiquement.
Un dernier point de procédure est la notification au secrétaire général des Nations Unies qui, à son tour, transmet au Conseil de sécurité. Il est prévu que la Cour, c’est-à-dire la Cour à travers son greffier qui est à la tête du greffe, notifie au secrétaire général des Nations Unies toute mesure conservatoire indiquée par la Cour. Le secrétaire général transmet cette information au Conseil de sécurité comme stipulé à l’article 42§ 2 du Statut et article 77 du règlement.
Pourquoi le Conseil de sécurité doit-il être mis au courant de ces mesures conservatoires ? Quelle est la position du Conseil de sécurité par rapport à la Cour ? Autrement dit, quelle est la fonction spécifique qu’a le Conseil de sécurité par rapport à la Cour ? L’article 94 de la Charte donne quelques indications. Il est le gardien ultime de l’exécution des arrêts de la Cour.
Dans la mesure où le Conseil de sécurité pourrait être approché afin de faire exécuter des mesures prises par la Cour, comme c’est l’agent d’exécution des arrêts de la Cour, il est adéquat de lui notifier des mesures conservatoires de manière à ce que le Conseil soit au courant. Il pourrait consulter le Conseil également, mais c’est un acte de courtoisie que de lui transmettre.
Qui plus est, il arrive que des mesures conservatoires intéressent plus directement le Conseil de sécurité. La Cour en indique de sa propre autorité et elle le fait souvent dans des cas où il y a des actions armées lors de différends de délimitation entre autres. Comme les actions armées et le maintien de la paix sont du ressors principal du Conseil de sécurité, il n’est pas complètement inadéquat que le Conseil soit mis au courant des mesures que la Cour a indiquées aux parties dans des affaires que par ailleurs, il y a de très fortes chances qu’il traite.
Le Statut dit de manière très pudique, dans son article 41 que la Cour peut indiquer des mesures conservatoires. Mais « indiquer » ne veut rien dire juridiquement, cela ne veut rien dire de plus qu’elle a la compétence de formuler des mesures conservatoires. Quel est le statut de ces mesures, et en particulier, sont-elles contraignantes pour les parties à l’instance, ou ne le sont-elles pas ? S’agit-il d’une décision ou uniquement d’une recommandation ?
Pendant très longtemps, cette question a été incroyablement controversée avec des disputes assez épiques dans la doctrine et des arguments juridiques d’une grande subtilité avancée par les uns et par les autres pour essayer d’apporter une réponse à cette question. C’était une question vivement complexe. Entre temps, elle a été tirée au clair dans la jurisprudence de la Cour.
Caractère contraignant des mesures conservatoires
Dans l’affaire LaGrand, la question s’est posée à la Cour, et pour une fois, elle n’a pas pu éviter de prendre position sur elle parce qu’en principe la Cour n’avait pas à prendre position sur le sors de ces mesures conservatoires, elle les indique et ensuite les États agissent. Comme la Cour ne se saisit pas d’office de la violation de ses ordonnances ou de ses arrêts, elle n’avait jamais auparavant tranché la question du caractère obligatoire de ses mesures conservatoires. Dans l’affaire LaGrand, l’Allemagne a eu l’intelligence de redemander une réparation de la part des États-Unis pour violation des mesures conservatoires de la Cour. Cette fois-ci, la Cour ne pouvait pas éviter de prendre position sur la question puisqu’on lui demandait d’octroyer une réparation pour la violation de ses mesures, or, cette réparation ne pouvait être fondée en droit que si les mesures étaient contraignantes. Si les mesures n’étaient qu’une simple recommandation, l’Allemagne n’aurait pas pu demander une réparation pour leur violation.
La Cour a donc dû prendre position et elle l’a fait dans l’arrêt de 2001 dans le sens de dire que les mesures conservatoires indiquées par la Cour, sauf si la Cour devait indiquer spécifiquement qu’elles ne sont pas contraignantes, mais si elle n’indique rien, ses mesures sont contraignantes pour les États partis à la procédure, donc partie à l’instance.
Pour arriver à ce résultat, la Cour a dû interpréter le Statut notamment dans son article 41. Le Statut ne dit rien à ce propos parce qu’en 1919 – 1920, la question était trop épineuse, on l’a laissée en suspens, les règlements par la suite ne s’expriment pas non plus. Si bien que du point de vue textuel, la Cour ne peut pas faire beaucoup. Il y a une petite différence entre le texte français et anglais, mais l’essentiel est ailleurs. L’interprétation que donne la Cour afin d’arriver au résultat du caractère contraignant est une interprétation téléologique.
En termes très simples, la Cour dit que le but même des mesures conservatoires serait manqué si elles n’avaient pas de force contraignante parce que ces mesures sont indiquées pour préserver l’utilité de l’instance, pour préserver l’objet du litige. Au fond, afin de faire en sorte que le caractère contraignant de l’arrêt final soit préservé. Si les mesures n’étaient pas contraignantes, ce but serait manqué. Si les États pouvaient faire ce qu’ils veulent de ces mesures, cela voudrait dire qu’en réalité, il ne serait pas possible de protéger efficacement l’objet du litige et l’arrêt final pris pourrait devenir simplement théorique donc inexécutable. Le Statut le prévoit à l’article 59 et la Charte le prévoit également à l’article 94§ 1 que l’arrêt final est contraignant. Mais pour que cet arrêt final ait un sens dans son caractère contraignant, les mesures conservatoires indiquées précisément pour préserver l’utilité de l’instance doivent également être considérées contraignantes. C’est une argumentation essentiellement téléologique.
Le bilan des mesures conservatoires avant l’arrêt LaGrand était très contrasté. Dans beaucoup de cas, ces mesures conservatoires n’étaient pas mises en œuvre, dans certains cas elles ont été mises en œuvre, mais on ne peut pas tirer beaucoup de conclusions de cette pratique ancienne pour la simple raison qu’il n’était pas clair à l’époque si ces mesures étaient contraignantes ou pas, on ne le savait tout simplement pas. Il y avait des opinions très divergentes sur la question. Dans ce cas là, lorsqu’il y a doute, on ne pouvait pas reprocher aux États de considérer que ces mesures étaient de simples recommandations. Après tout, il y avait des opinions doctrinales très fortes dans ce sens, il y avait donc de bons arguments dans ce sens.
À partir du moment où la Cour a considéré que ses mesures sont contraignantes, le bilan s’est un tout petit peu amélioré. Les États savent maintenant que les mesures sont contraignantes et que si elles ne les mettent pas en œuvre, le cas échéant, le demandeur peut en demander une sanction.