Administración e implementación de políticas públicas

De Baripedia


Abordaremos el poder de implementación, es decir, el poder de los agentes de campo responsables de la implementación de las políticas públicas, y según nosotros lo haremos a través de la burocracia callejera. Lipsky incluso llegó a decir que quienes harían política pública eran los SLBs.

La teoría de la Street-Level Bureaucracy (SLB)

El autor pionero de esta teoría es Lipsky, quien publicó Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services en 1980 y reimpreso en 2010.

¿Qué es la burocracia callejera? Lipsky lo define como "las agencias de servicio público que emplean a un número significativo de burócratas callejeros en proporción a su fuerza laboral".

Qué son los burócratas de la calle Estos son los "trabajadores del servicio público que interactúan directamente con los ciudadanos en el curso de su trabajo, y que tienen una discrecionalidad sustancial en la ejecución de su trabajo". Son todos aquellos que intervienen en la prestación de servicios públicos. Lipsky distingue tres elementos que son características comunes comunes a todos los SLBs:

  • Interacción directa y regular con los ciudadanos: todas las profesiones darán acceso a un cierto número de acciones y servicios dirigidos a los ciudadanos para prestar este servicio;
  • Poder discrecional en el contexto de esta relación: siempre hay poder discrecional en el trabajo ejercido a través del juicio de la persona interesada;
  • autonomía relativa de su organización: hay una relativa autonomía, pero siempre hay una forma de autonomía de la organización a la que pertenecen.

El papel fundamental de SLB en las políticas públicas

Los funcionarios de las ventanas son aquellos que encarnan al Estado a los ojos de los ciudadanos, tienen una relación directa con los ciudadanos y representan al Estado a los ojos de los ciudadanos. Es una situación delicada en la que deben satisfacer a los ciudadanos y aplicar políticas públicas. Están llamados a tomar decisiones importantes:

  • redistribución/asignación de recursos y servicios: se pueden distinguir dos roles: un rol como proveedor de servicios y servicios (personas que apoyan)[1] y un rol en la determinación de quién tiene derecho a beneficios o no (guardián)[2]. La asignación de recursos también significa verificar si las personas son elegibles para recibir beneficios o servicios de acceso.
  • función de control social: la SLB está ahí para comprobar que las personas responden a los requerimientos de la administración pública en cuanto a si la persona ha cumplido con los estándares sociales. Si los cambios no tienen el comportamiento adecuado, la misión de la SLB es socializar a las personas para que vuelvan al buen camino de las normas sociales. Aquellos que no jueguen el juego pueden ser sancionados.

A través de sus decisiones, las SLB están en contacto directo con la vida de las personas que tienen una influencia directa en la vida y las experiencias de las personas. La decisión de la SLB debe tomar en cuenta las experiencias de las personas, la decisión debe ser adaptada y ajustada a las circunstancias individuales o locales. Este trabajo está lejos de las reglas impersonales y burocráticas generales que serían las mismas para todos. Es un trabajo duro estandarizar y personalizar.

« In delivering policy, street-level bureaucrats make decisions about people that affect their life chances. (...) In short, the reality of the work of SLB could hardly be farther from the bureaucratic ideal of impersonal detachment in decision-making. »

Condiciones de trabajo de las SLBs

Nos centraremos en cinco dimensiones cruciales:

  • la insuficiencia crónica de los recursos, porque la demanda de servicios tiende a superar la oferta (en las estrategias de adaptación): las SLB no disponen de recursos suficientes para cubrir todas las necesidades que deben satisfacer. No pueden cubrir todas las necesidades. Lipsky habla de la elasticidad de la demanda. La demanda de acción pública se basa en la de los ciudadanos. Lipsky demuestra convincentemente que siempre hay escasez de oferta en relación con la demanda. Por ejemplo, una nueva oferta de vivienda creará una oferta adecuada en el lado de la demanda de los ciudadanos. La demanda de acción pública siempre supera la oferta de servicios o servicios. Los SLB están en una posición en la que deben racionar sistemáticamente una oferta. En el ámbito de la política social, esto tiene por objeto invertir el problema. La pregunta no es cuál es la medida adecuada para el beneficiario, sino cuál es el beneficiario adecuado de la medida. Las estrategias de afrontamiento son estrategias que permiten "lidiar".
  • ambigüedad/conflictividad de los objetivos políticos y organizativos: Los SLB se enfrentan a objetivos que pueden ser ambiguos, poco específicos o, en otros casos, contradictorios. Algunos objetivos pueden insistir en la misión de servicio público, otros insistirán en la reducción de costes. Es un elemento estructural en el trabajo de las SLBs.
  • imposibilidad/dificultad para medir su rendimiento: no todo es cuantificable. Algunas cosas se pueden medir mucho más fácilmente que otras. Se pueden medir los productos, es decir, los productos administrativos, pero no se puede medir el resultado que es el resultado para la sociedad. Muy a menudo, las SLB desean destacar elementos difíciles de medir.
  • naturaleza paradójica de los "clientes" (no pueden dirigirse a sí mismos en otro lugar + se requiere cooperación activa): ésta es una naturaleza paradójica. Los clientes de SLB no pueden dirigirse a administraciones alternativas. Hablamos de "clientes", pero no son clientes voluntarios y en la mayoría de los casos, no tienen otra opción que ir a otro lugar. Si quieres cambiar a la gente ("personas que cambian") debe haber una cooperación de la persona, si lo que se espera es que la persona esté involucrada, el resultado de la acción se vuelve más impredecible porque también depende de la buena voluntad de la persona.
  • La naturaleza del papel de la SLB: el papel del procesamiento de las personas es un papel que debe adaptarse al papel de ayudar y apoyar a las personas. Por otra parte, la SLB tiene un actor de frontera que se encuentra en una posición de intermediarios, lo cual es, por la misma razón, necesariamente delicado.

Tesis central: « street-level bureaucrats as policy makers »

La tesis central de Lipsky es muy fuerte. Las decisiones de las SLBs no son evidentes, no son aplicaciones mecánicas, a veces es necesario encontrar estrategias para salir de ellas y por lo tanto las SLBs establecerán rutinas y estrategias que sean apropiadas para manejar las condiciones de trabajo. Estas decisiones, rutinas, estrategias y trucos implementados por los SLBs se convierten en "políticas públicas". Para Lipsky, para entender la política pública, es necesario mirar las prácticas sobre el terreno y ver qué tipo de servicio se presta realmente a los ciudadanos. Es una tesis sobre los responsables políticos.

« I argue that the decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or top-floor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers. »

« Policy making role » : deux dimensions

Cette thèse ce décline en deux dimensions principales.

1) Pouvoir discrétionnaire dans les décisions concernant les citoyens à Définition large de la notion de « discrétion »

La discrétion est la « liberté d’agir et de juger par soi-même ». Il y a la possibilité au moment de l’application d’une règle d’interpréter cette règle dans un certain sens. Le SLB a toujours un pouvoir discrétionnaire qui parfois peut lui être reconnu clairement, parfois non-informel. La capacité d’interprétation d’une règle est « la flexibilité de décider de quelque chose au sein d’un cadre plus général de règles ». Il y a un pouvoir discrétionnaire dans l’application d’une politique publique. Les décisions peuvent affecter profondément la vie des citoyens.

Pour Adler et Asquith dans Discretion and power publié en 1993, le pouvoir discrétionnaire appliqué aux agents de la fonction publique est « A public official has discretion whenever the effective limits of his power leave him free to make a choice among possible courses of action or inaction ». Les SLB ont un pouvoir discrétionnaire dans la détermination de la nature, du volume et de la qualité des prestations à fournir et des sanctions à infliger.

Le pouvoir discrétionnaire des SLB n’est pas du tout la liberté totale. C’est un pouvoir qui s’inscrit dans un contexte où de nombreuses normes et règles existent venant contraindre et encadrer le pouvoir discrétionnaire des SLB avec un cadre législatif, un cadre règlementaire, des règles d’organisation, des directives de la hiérarchie, des procédures, mais aussi des normes et des valeurs au niveau du groupe organisationnel et du groupe professionnel. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas de préférences personnelles, mais qu’elles peuvent intervenir dans un contexte. C’est au milieu de ces éléments que le SLB est appelé à exercer son activité.

La question est de savoir quel type de contrôle démocratique peut être exercé sur le SLB. La capacité de contrôle est souvent faible pour deux raisons principales :

  • asymétrie d’informations : le pouvoir politique n’a pas les informations suffisantes sur l’activité de terrain des SLB pour pouvoir contrôler de manière efficace les activités.
  • difficulté de tout visibiliser pour le pouvoir politique : le pouvoir politique ne peut visibiliser que certains aspects du travail des SLB, mais il ne peut visibiliser l’ensemble du travail des SLB.

De par ces deux éléments, la possibilité du pouvoir des autorités de contrôler les SLB est limitée selon Lipsky. Meyers et Vorsanger montrent dans le chapitre XIX intitulé Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy de l’ouvrage Handbook of public administration publié en 2003 que les SLB agissent dans un contexte de nature contraignante. Concernant les règles organisationnelles, dans toutes les organisations, il y a une abondance de règles et de procédures afin d’essayer de contrôler le travail des SLB. Souvent, il y a une abondance telle de règles qu’il est impossible d’obéir à toutes les règles, ils ont un pouvoir de sélectionner les règles dont ils vont se servir. Dans la plupart des organisations ou des services où il y a des SLB, il y a une insuffisance de ressources. Dans ce cas, il faut trouver une stratégie pour contourner l’inadéquation des ressources. Souvent, cela vise à sélectionner les bénéficiaires qui vont permettre d’atteindre les meilleurs résultats. Une autre possibilité est d’adopter des formes de routinisation de leur travail. On ne va pas individualiser la prestation aux circonstances individuelles et personnes de toutes les personnes, on va plutôt faire de la routine en privilégiant une application bureaucratique du travail de terrain. Il y a une difficulté à contrôler complètement le SLB, mais en même temps, le SLB ne peut pas faire tout ce qu’il veut, la discrétion est un pouvoir relatif. Pour Lipsky, « discretion is formally circumscribed by rules and relatively close supervision ».

2) Autonomie relative des SLB par rapport à l’autorité de l’organisation

Pour Lipsky, il y a divergence d’intérêts et de ressources à disposition entre les SLB et les chefs de service ou les managers. À partir du moment où ils n’ont pas les mêmes intérêts, il y a un potentiel de résistance pour résister aux injonctions des chefs de service voire au contenu des politiques publiques.

Par les stratégies et ressources de résistance

  • refus d’accomplir certaines tâches : s’en tenir au cahier des charges ;
  • s’en tenir au minimum requis ;
  • accomplissement volontairement rigide du travail: ne pas communiquer des informations ;
  • détention d’expertise-clé/information : volonté de monopoliser l’information ;
  • position de faible observabilité des comportements : cela fait que ce qui se passe dans l’interaction de face à face est quelque chose qui très souvent peut rester dans le binôme, ne pas être observé et ne pas donner d’information au-dessus.

« In street-level bureaucracies, the resources of lower-level workers are greater than those often possessed by subordinates in other work contexts » »

— Lipsky

Il y a deux ordres de différences entre les SLB et les managers :

  • priorités professionnelles: les managers vont estimer que la mission des SLB est d’atteindre des résultats qui correspondent aux buts de l’organisation (culture managériale) alors que les SLB privilégieraient une gestion de la charge de travail en adéquation avec les préférences personnelles ou les normes professionnelles (éthique personnelle ou culture professionnelle). Avec l’assurance chômage ; la norme managériale est de réinsérer les gens le plus rapidement possible. Les SLB qui sont au contact des chômeurs, des bénéficiaires, vont peut-être décider de prendre plus de temps dans le cadre d’appréciations personnelles. Le pouvoir discrétionnaire existe, mais il n’est pas toujours utilisé contre le pouvoir des managers ou les attentes des supérieurs hiérarchiques. Une première ligne de tension/conflit qui est que les mécanismes de gestion des cas (SLB) peuvent aller à l’encontre des buts de la politique ou de l’organisation (managers).
  • intérêts propres : les managers ont intérêt à contrôler/réduire le pouvoir discrétionnaire des SLB à travers des directives ou encore limiter le contact des SLB avec les citoyens, alors que SLB vont tout faire pour maintenir/étendre leur autonomie professionnelle. Il y a une deuxième ligne de tension/conflit entre la défense des prérogatives discrétionnaires et contrôle managérial.

Le pouvoir de SLB est présenté par Lipsky comme étant très important, mais c’est un pouvoir qui existe et qui peut être toujours déployé dans différentes directions : « SLB will use existing regulations and administration provisions to circumvent reforms which limit their discretion ».

Meyers et Vorsanger dans Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy distinguent des enjeux normatifs et évaluatifs du pouvoir discrétionnaire des SLB :

  • gouvernance démocratique : quelle légitimité démocratique du pouvoir discrétionnaire des SLB ? Cela interroge la légitimée à faire la politique. C’est question est très importante. Soit ils n’ont aucune légitimité, soit comme c’est eux qui ont le lien direct avec les citoyens et les usagers, c’est eux qui ont une expertise professionnelle et peuvent savoir quelle est la meilleure prestation, qualité de prestations ou de service la meilleure possible.
  • égalité de traitement vs individualisation des prestations dans un contexte de limitation des ressources et de difficultés de contrôler la qualité des prestations : toute politique publique devrait viser à ce que tous les citoyens puissent accéder aux ressources. Il peut y avoir deux attitudes par rapport à cette tension, soit allant à l’encontre de l’égalité de traitement avec du privilège ou du favoritisme, ou on peut dire que ce sont des experts de leur champ et donc dans un contexte d’inadéquation des ressources. Il y a des SLB qui arrivent à faire en sorte que les prestations aillent vers les personnes qui en ont le plus besoin.
  • rôle discrétionnaire des SLB et efficacité politique : si on estime que l’efficacité politique est la loyauté à la politique, à sa finalité et à son efficacité, alors le pouvoir discrétionnaire et catastrophique. Dans ce cas, le travail des SLB est d’améliorer la loi. Une pratique au contact direct de la demande des citoyens devrait être mieux ajustée à cette demande. Suivant la définition de l’efficacité politique, si l’efficacité politique est d’appliquer la loi le plus fidèlement possible, le pouvoir discrétionnaire est une catastrophe. C’est une question de l’efficacité politique.

Ilustración empírica: Reformas de política social en Estados Unidos

En este estudio de caso, la reforma analizada es la POLÍTICA "WORK PAY". Los beneficiarios de la reforma son aquellos que reciben dinero del AFDC (Ayuda a Familias con Hijos Dependientes, AFDC). El objetivo es influir en su relación con el mundo del trabajo, que Meyers, Glaser y MacDonald abordan en "En primera línea de la prestación de asistencia social: ¿están aplicando reformas políticas? publicado en 1998 resume como "promover el trabajo por encima del bienestar y la autosuficiencia por encima de la dependencia del bienestar". El contenido es una mezcla de incentivos laborales y desincentivos sociales. Es un programa de cambio de política social con una transición de WELFARE a WORKFARE ("¡Siempre vale la pena trabajar!"). Para poder llevar a cabo esta reforma, es necesario convencer a los beneficiarios, pero también a las SLB, de que la transmitan.

Las preguntas de investigación son: ¿qué implica la política de "PAÍS DE TRABAJO" para el trabajo de las SLBs locales y qué actividades se espera teóricamente de ellas? Por otra parte, otra pregunta es qué transacciones/interacciones se produjeron realmente entre las SLB y los clientes (receptores de la AFDC) y si estaban en línea con los principales objetivos de la reforma.

El enfoque metodológico es interesante. La primera pregunta de investigación es la construcción de un modelo hipotético de relación SLB-cliente. La segunda pregunta es el análisis del contenido de las interacciones cara a cara de los clientes de SLB y las entrevistas en cuatro condados representativos, con observaciones de las interacciones cara a cara y entrevistas semi-directivas con SLBs.

Los principales resultados de la primera pregunta son que los SLBs tienen que transmitir información específica como la existencia de nuevas reglas, nuevas oportunidades para las combinaciones de WORK-WELLFARE, nuevos programas de formación/apoyo y relaciones complejas entre programas. LBS debe usar la discreción "positiva" para que el cambio de política sea comprensible y para individualizar el tratamiento de los clientes.

Los principales resultados del estudio empírico son si las SLB han proporcionado esta información. Los resultados son que rara vez sucede, la consigna « it pays to work » nunca se menciona y el dominio de la cultura antigua (prueba de elegibilidad) es persistente. Según un oficial de un departamento estudiado, « It would be a waste of time to tell every client about those work programs. They are not thinking about work when they come in here. They want their check ».

En cuanto a la cuestión de si las SLBs ejercieron su discrecionalidad positiva, vemos que hay un uso muy inusual (25% de las interacciones solamente - véase la Tabla 2) y una perpetuación de las interacciones "rutinarias". Para explicar estos resultados, debe entenderse que los recursos disponibles son insuficientes e incompatibles con la función profesional.

Las conclusiones plantean dos preguntas. ¿Qué pasa con la implementación de la política de "WORK PAY"? Sí a nivel técnico y legal, pero no a nivel de campo (bajo cumplimiento de los objetivos de la política por parte de SLB/transacciones con clientes). Este estudio demuestra que no es una mala voluntad de la SLB. La explicación presentada es más interesante y exige condiciones de trabajo diferentes. Hay condiciones de trabajo. Los autores demuestran que los agentes no tuvieron tiempo para realizar las nuevas tareas en el mismo horario de trabajo. También hubo un problema de dinero. Además, no existían indicadores de resultados para las nuevas misiones, lo que significaba que el apego a una nueva cultura no entrañaba ningún riesgo para las SLB mientras se estaban evaluando tareas antiguas. Hay varios factores que se pueden plantear en relación con las condiciones de trabajo, el apego a una vieja cultura y un malentendido de la nueva visión del estado social.

Contribuciones y limitaciones del enfoque

Los aportes de estos enfoques al estudio de la administración pública son el análisis de la desagregación del concepto de administración pública (AP), es una forma de rehabilitar a los pequeños funcionarios públicos, interesándose por el funcionamiento concreto y cotidiano de la administración pública, o dando una perspectiva dinámica y relacional de la administración pública.

Cuando estudiamos la implementación de las políticas públicas, en términos de insumos, vemos que hay oportunidades para nuevas perspectivas de investigación, particularmente en lo que se refiere al papel político de la administración "baja". Por otra parte, esto da lugar a un análisis detallado de las políticas públicas con "De Estado a muy concreto", como explican las obras de Dubois y Weller.

Las críticas y limitaciones son, en primer lugar, que hay un nivel significativo de generalidad en riesgo de descuidar el peso de contextos profesionales específicos, hay una ausencia de funcionarios de nivel medio, es más interesante recurrir a toda la cadena de ejecución. A menudo hay una "zona borrosa" en los estudios de SLB sobre las condiciones de poder discrecional de las SLBs, como lo establecen Meyers y Vorsanger, con una variedad de fuentes de control y contextos de implementación. Por otra parte, existe un equilibrio metodológico muy fuerte entre los estudios de caso tradicionales y las encuestas generales.

Para Meyers y Vorsanger en Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, « Front-line workers in public agencies play an important but often overlooked role in the shaping of policy delivery, output and impact. They have been overlooked by many policy officials, who are surprised by the nondelivery or distorted implementation of their policy directives. They have been overlooked by scholars of the policy process, whose interest often ends with the adoption of these directives. (...) Giving more prominent attention to the activities and influence of SLB will enrich our understanding of implementation successes and failures. But crediting those successes and failures to street-level bureaucrats alone, can easily distract us from an analysis of the political, policy design and organizational factors that shape their actions ».

Referencias