Sociological criticism of the bureaucratic model: Crozier and Friedberg

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Reminder: the alleged superiority of bureaucracy

For Weber, the primary objective of adhering to the main principles of bureaucracy at the structural and individual level is to maximise both the coordination of administrative activities and the predictability of bureaucrats' behaviour in order to ensure the security of the right to equal treatment, the rationalisation of decisions, i. e. neutrality and competence, effectiveness and efficiency of administrative action. These are elements that suggest that the bureaucratic model is superior to other models. This model can be applied to any form of organization, i. e. a broad potential scope of application as well as to public bureaucracy, private companies, the Church as well as political parties. These reflections can be found among theorists of private industrial firms, including Taylor and Fayol.

Classical dysfunctions: induced by strict application of Weber, Taylor and Fayol principles

Weber relied on the reality he had and which was the Prussia of Frederick II and the German social-democracy. It would have extrapolated from the German model a model applicable to all contemporary States and, as if it were desirable to do so in an ethnocentric approach. Weber's interest is not in analyzing social structures, but in analysing the behaviour of public servants and ensuring that they fit within a predictable framework. What interests him is how to influence the behaviour of individuals. For Marx, the state is at the service of capitalism, but this holistic approach does not interest Weber who adopts an individualistic perspective. Methodological individualism is the focus on the behaviour of bureaucrats, a social phenomenon defined as the aggregation of individual behaviours arising from actors' motivations and actors' intentionality.

The bureaucratic model, even if rigorously applied, leads to dysfunctions, the result will not be in line with what is expected and anticipated by the proponents of this model. In other words, dysfunctions are the perverse effects of strict adherence to the principles of bureaucracy. This is a theory that first emerged in the United States and shows that even if the application of this hyperrational model leads to immediate effects, it is also dysfunctional. It is a model that is intended to be functional with a set of principles, however, the dysfunction theorists will show that this model is not in line with the functions assigned to it, but that it is dysfunctional, reaching other goals than those desired. Dysfunction is at the heart of the office automation model, not an accident.

Robert Merton shows that there is a shift in bureaucracy from goals to means. With the behaviour that is demanded of bureaucrats and civil servants in the context of a "steel cage", there is a risk that civil servants will put their interests before the application of the rules rather than pursuing the missions and purposes of public administration. It uses the term "goal displacement" and also "ritualistic behaviour". What would take precedence would be the application of the specifications. For Merton, the bureaucracy model is a rigid model that can favour a spirit of caste within the framework of a corporatism that is opposed to the mission of public service. Civil servants focus on the means, rules and procedures to be followed and forget the goals and missions, so they will neglect the public interest which is the spirit of public service.

This theory has been strongly exemplified in public administration models and bureaucracy showing that public servants have difficulty in applying and adapting to the rule that leads to conflicts with either public servants' superiors or the public who are dissatisfied with the service. It is the very principle of bureaucracy itself that causes results to be considered dysfunctional.

In Le Phénomène Bureaucratique published in 1963, Crozier distinguishes between the creation and application of formal and impersonal rules. If the rules are impersonal, it allows administrative acts to be standardised and promotes equal treatment. Formal rules make it possible to combat arbitrariness, increase the predictability of behaviour and promote speed of execution.

Potential dysfunctions arise from rigid relationships with citizens and ritualistic attitudes that make it difficult to adapt to changes in society. Enforcement is also a way of protecting oneself in an organization, because no one can blame the results if they are not optimal.

In this scheme, insofar as the official obeys rules and standards, he is no longer subject to dependency relationships, obeying only rules and standards. What Crozier shows is that if one obeys only the norms, it can be a protection against the authority of superiors or the pressure of subordinates leading to a form of isolation of the civil servant or of non-communication between the different hierarchical strata. What is functional is that one escapes authority and pressure, and what is dysfunctional is that one no longer communicates.

The public servant may be free of any allegiance, but he or she may end up alone. The public servant finds himself isolated from his superior and inferior, but he finds himself under pressure from his peers who will be able to exert a fairly strong pressure. If there is isolation from higher and lower hierarchical strata, there may be peer submission in the same hierarchical stratum and perform the same function.

The principle of centralisation says that it is necessary, as far as possible, not only that the content of the rule should be decided at the central level, but also that the way in which the rule is to be applied should be decided as far as possible at the central level, because it is the level that is not exposed to pressure from the users. Decisions will be made without taking into account a certain amount of information that may come from the field. The decisions that will be taken will be inadequate in relation to the realities on the ground because these decisions will be too abstract and there is a risk of maladjustment between centralised decisions and the realities on the ground.

Crozier concludes that those who decide do not know the essence of the problems, and those who know the problems do not have decision-making power. The result is abstract decisions that are disconnected from reality on the ground and poorly informed.

The principle of horizontal specialisation can lead to dysfunction. We are going to specialize all the people in a given field in order to improve the competence and quality of the work done because we will have only experts in the fields of public administration. The idea is that since everyone is an expert, we improve the work of the public administration. Potential dysfunctions are a problem of coordination and information flow in the different services.

One principle would be to say that the scope of control should be limited, i. e. if the number of subordinates is reduced, it can be better controlled. Dysfunctions are that if the extent of control is limited, this can only be achieved through an extremely pyramid-like structure that could lead to a distance from the top of the pyramid with mass concerns. Thus, the summit decides on the basis of information that does not come from the base.

The efficiency principle is designed to save money and avoid waste. With this idea, we go towards efficiency in the spirit of Weber and Fayol, we go towards a machine administration. The administration would be a machine that would work with the same regularity as any other machine. Dysfunctions arise because the model does not take into account all political functions in public administration. The public administration would simply be the cogwheel of a machine at the controls of those who thought this machine.

Mr Crozier: the vicious circles of bureaucracy and the sociology of organisations (concrete systems of action: actor, uncertainty, power)

In L'acteurs et le système: Les contraintes de l'action collective published in 1977, Crozier and Friedberg propose a sociology of organizations and an approach known as strategic analysis. The aim of this book and Crozier's work published in 1963 entitled Le Phénomène Bureaucratique is to transpose the American analysis and develop an analytical framework of its own. There is always unpredictability of behaviour, an irreducibly unpredictable dimension of any form of organization.

Bureaucracy should ensure regularity and predictability of behaviour. On the contrary, strategic analysis emphasizes the irreducibly unpredictable dimension of individual and collective actions, as well as the contingency of organizational situations. There is always a contingency, which means that things are not necessary. This conception of the organization and more dynamic.

Strategic players

Crozier and Friedberg echo Simon's postulate in Theories of Decision-Making in Economics and Behavioral Science (1959) that actors have a limited rationality seeking a satisfactory rather than an optimal solution, i. e. a solution that is not the "one best way". It is an opportunistic and individual actor according to established rules whose preferences are evolving.

The organization for Crozier and Friedberg is not a "steel cage", things cannot be designed this way. Three elements appear to be important in this conception revolving around the notion of strategic actor. The actor of the organization is not a servile actor, but a strategic actor who wants to gain power and improve his position within the organization. These strategic players have limited rationality.

Crozier's organizational problem is an original way for the organization to find the optimal solution to solve organizational problems to ensure that the organization is as efficient as possible. We are in a framework of limited rationality. In an organization, there are always factors that are contingent, factors that you can't control, things that are not necessary, things that can happen unexpectedly.

In order to defend a concept of "Olympic rationality", it is necessary to go in the direction of collecting all relevant information and being able to deal with it exhaustively. For Simon, it is impossible to collect all this information and process it. In an organization, there is a need to select information and drop other information. The need to select information means that we always go in the direction of a limited rationality.

The preferences of the people who are being pursued by service and organizational managers are not given once and for all, but may change during the course of events. There are factors that we do not control, we cannot process all the information, there are strategic actors, the preferences of the actors are not given, but they evolve.

For Simon, we can't go for optimal solutions, but rather for relevant solutions. It is within a framework of satisfactory solutions that we seek an optimal solution. The strategic actor creates a "limited rationality" and not an "Olympic rationality".

Crozier shows that in an organization, power is not limited to the attributes of hierarchical positions, but that there are parallel powers. It expresses the ability of an actor to mobilize resources to make his or her behaviour unpredictable and thus use the "zones of uncertainty" inherent in any situation and relevant to the organization concerned. The people who will manage to master these areas of uncertainty will gain power within the organization and not necessarily those at the top of the organizational chart. There are necessarily parallel powers in an organization, there is always room for manoeuvre, a zone of uncertainty, something that is not reviewed by the rule. Those who manage to grasp areas of uncertainty will gain power. The flowchart is not everything and it has to deal with parallel forms.

Actors within organizations will develop strategies to gain power through negotiation. At Crozier, the game concept is fundamental. Stakeholder games are based more on negotiation than on confrontation, forming concrete action systems that are structured sets of games. The games will be influenced by the formal organization chart, but also by the way in which uncertainty zones are managed. The administration is no exception to these three characteristics allowing Crozier to reintroduce the three forms of political power highlighted by Bezes.

Des dysfonctionnements « utiles » ?

Si on est face à des acteurs stratèges, si tout n’est pas maitrisable, la dysfonction et le dysfonctionnement ne sont pas l’exception, mais la norme de toute organisation. Les acteurs réels de l’organisation ne sont pas les acteurs taylorien ou encore fayolien. L’organisation est plus mouvante et dynamique que l’image des auteurs classiques. En d’autres termes, les dysfonctionnements bureaucratiques ne constituent pas l’exception, mais la norme de la vie des organisations comprises ici comme des réseaux de pouvoir et de dépendance.

Les dysfonctionnements sont une réalité nécessaire pour les organisations. C’est grâce aux dysfonctionnements que l’organisation d’implose pas. Le problème que met en évidence Crozier est que la manière de traiter les dysfonctions dans la bureaucratie va être de créer des nouvelles règles pour remédier aux dysfonctions. On approfondit le dysfonctionnement de la structure bureaucratique. L’efficacité même des organisations est en partie dépendante de ces dysfonctionnements, car ils facilitent la circulation de l’information et la négociation des règles de pouvoir.

Le cercle vicieux bureaucratique revient d’une tendance dans la bureaucratie à l’autoritarisme et à la centralisation des décisions. La solution privilégiée dans le cadre du cercle vicieux bureaucratique et de créer de nouvelles règles. Si on applique les règles cela ne se passe pas à la perfection, on va créer des règles qui vont mener à un accroissement tentaculaire de la bureaucratie qui par multiplication des cercles vicieux, approfondie les problèmes de rigidité, causes des dysfonctionnements et accroit toujours plus. D’après Crozier, les règles vont générer nécessairement d’autres dysfonctions. Crozier montre que la bureaucratie a tendance à fonctionner par multiplication des règles et par l’accroissement tentaculaire de sa taille.

L’analyse stratégique selon Crozier et Friedberg (1977) : un résumé

D’après Crozier, la volonté d’édicter de nouvelles règles pour régler les problèmes de l’organisation est une illusion. Le modèle bureautique n’est pas impossible à appliquer et à mettre en place. Contre Weber, Taylor et Fayol, il va mettre sur pied l’analyse stratégique autour de quatre concepts centraux :

• acteur ;
• système d’action concret ;
• zone d’incertitude ;
• sources du pouvoir.

Acteur

Max Weber définit la sociologie comme la science qui se propose de comprendre le sens que l’agent donne à son action. Chez Crozier, les acteurs ne sont pas de simples exécutants, mais ce sont des acteurs qui ont toujours une marge d’exécution qui peuvent avoir des intérêts qui ne sont pas forcement en phase avec les intérêts de l’organisation. Il y a toujours des objectifs propres et une marge de liberté dans l’organisation qui permet de déployer et de mettre en œuvre ses objectifs dans le sens des intérêts des personnes concernées. Néanmoins, la marge de manœuvre n’est pas absolue puisque l’organisation définit un cadre. Dans l’organisation, d’autres acteurs existent. Les acteurs qui se trouvent dans l’administration publique doivent jouer dans ce cadre avec d’autres acteurs et les règles de l’organisation. L’organisation telle que définie chez Crozier est un ensemble humain, un ensemble où des gens avec des objectifs, des intérêts variés vont interagir et coexister et toute personne dans une organisation aura pour objectif d’acquérir du pouvoir au sein de l’organisation.

Dans L'acteur et le système: Les contraintes de l'action collective publié en en 1977, Crozier et Friedberg cherchent à expliquer la construction des règles de l’organisation à partir du jeu des acteurs empiriques, calculateurs et intéressés. L’organisation est définie comme un construit humain ou un ensemble humain structuré.

Système d’action concret

Cela donne une vision de l’organisation plus vivant que chez Weber, Fayol et Taylor. Pour Fayol, une organisation est un ensemble complexe de personnes qui vont essayer d’interagir pour essayer de trouver une solution satisfaisante qui se pose au sein de l’organisation. Il va s’agir de trouver des solutions qui apparaitront comme étant des solutions satisfaisantes. C’est un cadre où les relations vont être complexes.

La notion de système que l’on retrouve chez Crozier va être différente de la notion de système chez Parsons qui dit que si on a une composante qui bouge, les autres composantes vont devoir s’ajuster quasi automatiquement. Si la composante A bouge, les autres composantes vont devoir s’adapter. Chez Crozier, le système est quelque chose de beaucoup plus contingent, le système va dépendre énormément de l’action des personnes. On n’est pas dans un système qui impose aux personnes un mode de faire, qui s’ajuste automatique, mais dans un système de jeu complexe d’interactions qui vont être à la fois influencées par le système, mais qui vont en même temps influencer la teneur du système. Dans un système, il y a des règles formelles, des organigrammes, des choses prévues qui vont influencer la manière d’agir des personnes, mais cela ne va pas déterminer la manière d’agir. Les personnes dans l’organisation ont toujours une marge de manœuvre, peuvent interagir avec les règles et peuvent les influencer. Une interaction va se mettre en place entre le système et les personnes qui le composent. Le système influence les manières d’être des personnes et en retour les interactions vont pouvoir faire changer et évoluer les règles qui influent ce système. Pour Crozier c’est un système d’interactions complexes où tout n’est pas prévu par une organisation formelle et par la règle impersonnelle.

Selon Crozier, avec cette analyse, on passe de l’organisation formelle qui ses celle de Weber, Fayol et Taylor à l’action organisée qui est l’analyse stratégique qu’il essaie de mettre en avant : « un ensemble humain structuré qui coordonne les actions de ses participants par des mécanismes de jeux relativement stables et qui maintient sa structure, c’est-à-dire la stabilité des jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mécanismes de régulation qui constituent d’autres jeux ». On retrouve des mécanismes de jeux relativement stables. Un système d’action concret représente donc la manière dont les acteurs organisent leurs relations pour résoudre les problèmes posés par le fonctionnement de l’organisation.

Crozier distingue deux composantes d’un système d’action concrète :

• un système de régularisation des relations à savoir quelle est la démarche officielle à suivre par exemple que fait l’ouvrier de production si une panne se produit sur une machine ? Comment s’élabore le budget annuel d’une administration ? Ce système de régulation des relations s’apparenterait à la vision de Weber Taylor et Fayol.
• une deuxième composante est que les systèmes des alliances se construisant selon des logiques qui n’ont rien à avoir avec les organigrammes. Il y a des alliances qui vont se créer et elles vont pouvoir avoir un impact sur l’autre composante du système. Un tel acteur sait que pour réaliser telle action, il peut compter sur l’appui de tel autre acteur. Des pouvoirs parallèles vont pouvoir se créer et influencer la composante plus formelle du système d’action concrète.

Si on regarde ces deux éléments, les logiques ne sont pas les mêmes. Dans le premier cas on est dans un cas formalisé et prévisible alors que dans le second cas les alliances sont mouvantes pouvant avoir un impact sur l’autre composante du système d’action concret proposant une vision de l’organisation beaucoup plus dynamique. Tout n’est pas déterminable au niveau du système de régulation des comportements, il faut faire intervenir le système des alliances.

Zones d’incertitude

C’est un concept au cœur de la notion d’organisation. Ce que Crozier et Friedberg mettent en avant est que l’appareil wébérien bureaucratique ne peut pas arriver à contraindre l’action qui se déploie dans une organisation de manière mécanique. Toute organisation connaît nécessairement des zones d’incertitudes liées à trois types de circonstances :

• Il y a des événements extérieurs qui ne peuvent être maitrisés par l’organisation elle-même comme des changements ou bien des innovations techniques. Cela peut changer la donne. Le changement technique vient de l’extérieur ou encore l’évolution des marchés : c’est une circonstance qui n’est pas maitrisée par l’organisation, il y a des changements externes à l’organisation qui peuvent aboutir à des zones d’incertitudes au sein de l’organisation.
• il y a des évènements imprévus ;
• évènements qui n’ont pas été formalisés dans les règles officielles.

À travers ces trois types d’évènements, des zones d’incertitudes vont intervenir dans le fonctionnement d’une organisation.

Crozier et Friedberg vont montrer que les gens ne sont pas passifs vis-à-vis des zones d’incertitude afin d’acquérir plus de pouvoir au sein de l’organisation. Ces incertitudes sont partie prenante du jeu des acteurs, dont elles renforcent ou diminuent l’autonomie et, par là, le pouvoir. Les acteurs vont essayer de s’empare des zones d’incertitude pour renforcer leur pouvoir au sein de l’organisation. Les acteurs qui vont être le mieux à même de maitriser les zones d’incertitude et d’acquérir du pouvoir à travers les zones d’incertitude sont des acteurs qui vont garder une forme d’imprévisibilité dans leur comportement. En d’autres termes, les acteurs dont le comportement est imprévisible en raison du contrôle de zones d’incertitude (pertinentes pour l’organisation) exercent un pouvoir. Il y a ceux qui maitrisent la zone d’incertitude et ceux qui sont imprévisibles pouvant négocier des conditions plus favorables.

Pouvoir

Le pouvoir chez Crozier et Friedberg est au cœur de toute organisation et donc au sein de l’administration publique. Crozier et Friedberg proposent une définition relationnelle du pouvoir envisagé comme problème central de l’organisation. Le pouvoir n’est pas un attribut donné au chef hiérarchique, mais le pouvoir est quelque chose qui se joue dans une relation complexe entre un chef et son suborné. Pour Weber le pouvoir de A sur B est la capacité de A d’obtenir que B fasse quelque chose qu’il n’aurait pas fait sans l’intervention de A au moyen de la contrainte physique, de l’obéissance ou de la domination légitime afin de susciter de l’adhésion. Crozier va dire que c’est une vision trop mécanique : si la pression du supérieur hiérarchique est trop forte, alors le subordonné lui demande quelque chose en échange, par exemple des moyens supplémentaires, l’accès à tel ou tel service ou encore le recrutement d’un nouveau collaborateur. Il y a aussi un pouvoir des subordonnés sur le chef, un pouvoir qui se met en place de bas en haut qui va notamment pouvoir s’exercer dans les zones d’incertitudes.

Avec Crozier, le supérieur doit être stratège, convaincre pour montrer que c’est l’intérêt d’aller dans son sens. Le subordonné doit aussi être stratège. Chez Crozier et Friedberg, il y a cette définition relationnelle du pouvoir, car le pouvoir de A sur B est la capacité de A d’obtenir que, dans sa relation avec B, les termes de l’échange lui soient favorables. La « cage d’acier » pure n’existe pas.

Crozier et Friedberg identifient quatre sources du pouvoir :

• possession d’une compétence ou d’une spécialisation fonctionnelle difficilement remplaçable : expertise des ouvriers d’entretien des machines, juristes, comptables, informaticiens, etc.
• maîtrise des relations avec l’environnement: si des gens de terrain dans une administration publique en contact avec des groupes d’intérêts et des associations, et qu’ils ont des contacts que les gens de services n’ont pas, ce sont ces acteurs qui vont maitriser la communication. Ce sont des acteurs marginaux séquents. C’est une forme de pouvoir d’intermédiation. Si des gens maitrisent les relations avec l’extérieur, ils acquirent aussi une forme de pouvoir.
• maîtrise de la communication d’informations : rétention d’informations pertinentes qui offre une maîtrise de l’information et de la communication.
• connaissance des règles organisationnelles et de fonctionnement : ce sont par exemple les règles d’avancement dans la fonction publique, les procédures budgétaires ou encore les modalités de contrôle.

Exemple du Service d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA)

Crozier a appliqué cette méthode de l’analyse stratégique au cas du monopole du Service d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA) en France. Crozier parle de monopole industriel, car il n’y a pas de zones d’incertitude qui peut venir de l’extérieur. Il va analyser des rapports de pouvoirs sur la base des rapports affectifs entre différentes catégories du personnel de ce service :

• chefs d’atelier ;
• ouvriers de production : 60 à 120 par atelier et faiblement qualifiés ;
• ouvriers d’entretien : 12 par atelier, qualifié et rattaché à un ingénieur membre de la direction.

Crozier met en évidence une organisions très bureaucratique à travers des constats empiriques sur la base d’enquêtes de terrain :

• relations bonnes entre chefs d’atelier et ouvrières de production ;
• climat conflictuel entre ouvriers de production et ouvriers d’entretien qui considère les premiers comme leurs subordonnés ;
• conflits ouverts entre ouvriers d’entretien et chefs d’atelier.

Les conclusions principales de l’analyse stratégique de Crozier sur le cas du SEITA sont que l’arrêt d’une machine est la seule source d’incertitude dans le cadre du SEITA qui est en situation de monopole sur son marché. Les ouvriers d’entretien jouissent donc du pouvoir qui en découle jusqu’à faire disparaître toutes les notices d’entretien afin de s’assurer d’un monopole absolu de l’expertise. Des pouvoirs informels s’organisent parallèlement aux pouvoirs formels. Les stratégies des trois types d’acteurs s’orientent par rapport à cette structure informelle de pouvoir notamment l’agressivité des ouvriers d’entretien, dont le pouvoir est bien réel, mais n’est pas légitime. Les ouvriers de production veulent plus de bureaucratie tandis que les ouvriers d’entretien veulent maintenir la zone d’ombre.